Пожалуй, всеми без исключения дореволюционными, советскими и современными учеными признается, что субъ­ективное право собственности, хотя и является наиболее ши­роким, полным правом, в тоже время не может быть безгра­ничным.

Пределы права собственности представляют собой определенные законом, иными нормативными правовыми актами границы осуществления данного права. Применитель­но к праву собственности на недвижимость, особенно на зе­мельные участки мы можем обнаружить границы этого права в разнообразных правовых актах. Существенную роль среди которых играют те, которые принимаются в целях обеспече­ния сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градострои­тельной деятельности.

Первичную и концептуальную основу пределов права собственности составляет содержание ст. 261 ГК РФ, пред­усматривающей, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотре­но законами и не нарушает прав других лиц. Также нельзя не учитывать и п. 1 ст. 263 ГК РФ закрепляющий, что собствен­ник земельного участка может осуществлять его строительные преобразования при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. Как справедливо отмечает Е. А. Суханов, пределы права собственности устанавливаются не только гражданским законодательством, но и нормативны­ми актами публичного права, и в этом отражается ставший объективно необходимым переход от строго индивидуалисти­ческого понимания частной собственности, рожденного рим­ским частным правом и присущим европейскому праву до конца XIX в., к поискам баланса частных и публичных интересов, характерным для второй половины XX в. При этом обращает на себя внимание, что градостроительные и строительные нор­мы и правила содержатся не только в федеральных законах, но и в иных источниках права. Для градостроительной сферы свойственно установление пределов права собственности нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправ­ления. В любом случае, «пределы объективны в том смысле, что они не зависят от воли собственника и иных лиц, а предо­пределены законом».

Пределы возможностей правообладателя по использова­нию принадлежащей ему недвижимости установлены прави­лами землепользования и застройки. Правила землепользова­ния и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми ак­тами органов местного самоуправления (п. 8 ст. 1 Градостро­ительного кодекса РФ - ГрК РФ), а зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6, 7 ст. 1 ГрК РФ).

Этот вывод подтверждает и содержание подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), посколь­ку «правовой режим земель определяется исходя из их при­надлежности к определенной категории и разрешенного ис­пользования в соответствии с зонированием территорий». Но остановиться только на правилах землепользования и за­стройки, признав, что это единственный градостроительный инструмент, который законодатель использует для определе­ния пределов права собственности, было бы не правильным. В ст. 2 ГрК РФ закреплено, что законодательство о градостро­ительной деятельности и изданные в соответствии с ним нор­мативные правовые акты основываются в т.ч. на таких прин­ципах, как обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, гра­достроительного зонирования и планировки территории; а также осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Как можно заметить, правила землепользования и застройки (вместе с градостроительным зонированием) занимают цен­тральное, но не первое место в системе градостроительных ин­струментов, которые обеспечивают как развитие территорий в целом, так и индивидуальное строительство отдельных объ­ектов.

Градостроительный регламент, являющийся частью пра­вил землепользования и застройки и необходимым элемен­том градостроительного зонирования, определяет правовой режим как земельного участка, так и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в про­цессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительный регламент устанавливается с учетом различных факторов, перечисленных в ч. 2 ст. 36 ГрК РФ, и при подготовке правил землепользова­ния и застройки границы территориальных зон устанавлива­ются с учетом положений, содержащихся в ст. 34 ГрК РФ. При­менительно к теме настоящей статьи наиболее «болезненным» является требование о том, что границы территориальных зон и градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом функциональных зон и характеристик их планируе­мого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Очень часто имен­но это положение является правовым основанием для отказа судом в требовании правообладателя о признании правил землепользования и застройки (в соответствующей части) не­действительными, в связи с тем, что они не позволяют истцу использовать объект недвижимости в соответствии с его ранее установленным (фактическим) использованием. И такое заяв­ление правообладателя не беспочвенно. Пункт 1 ч. 1 ст. 34 и п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ закрепляют, что границы территориальных зон и градостроительные регламенты должны устанавливать­ся также и с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, фактического использова­ния земельных участков и объектов капитального строитель­ства в границах территориальной зоны.

Анализ судебной практики свидетельствует, что при конфликте фактического использования и запланированного использования (через закрепление функциональных зон и ха­рактеристик их развития в документах территориального пла­нирования муниципального образования) приоритет отдает­ся последнему. Иными словами, очевидно, в данном случае публичные интересы превалируют над интересами частными. Для сглаживания последствий для правообладателя недвижи­мости такого конфликта в ГрК РФ содержатся нормы ч. 8 - 10 ст. 36, согласно которым земельные участки или объекты капи­тального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градострои­тельному регламенту, могут использоваться, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объ­ектов капитального строительства опасно для жизни или здо­ровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Любые строительные преобразования таких зданий, сооружений должны осуществляться путем приведения этих объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным пара­метрам разрешенного строительства, реконструкции.

При этом, несоответствие территориальной зоны и гра­достроительного регламента не только функциональной зоне генерального плана, но и фактическому использованию зе­мельного участка является дополнительным доводом в реше­нии судов о признании в соответствующей части правил зем­лепользования и застройки недействительным.

Формированию судами указанной выше позиции спо­собствует целый ряд норм градостроительного законодатель­ства. Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого разви­тия, определенных генеральным планом городского округа. Частью 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального плани­рования, определяющего стратегию градостроительного раз­вития территорий и содержащего в себе долгосрочные ори­ентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Кроме того, из системного толкования положений п. 2, 5, 6, 7, 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения право­вого режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональ­ным зонам.

Первичность генерального плана перед правилами зем­лепользования и застройки подчеркивается в целом ряде ре­шений высших судебных инстанций. Так, по одному из дел, собственник объекта недвижимости оспаривал отказ в прива­тизации предоставленного ему в аренду земельного участка, поскольку в соответствии с генеральным планом муниципаль­ного образования он относится к зоне зеленых насаждений общего пользования. Суды различных инстанций признали такой отказ уполномоченного органа незаконным, посколь­ку «на земельном участке находится объект недвижимости, принадлежащий обществу, фактическое использование зе­мельного участка соответствует виду его разрешенного ис­пользования и перечню разрешенных видов использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки муниципального образования». Между тем, Верховный Суд РФ отменил принятые решения, указав, что «выводы судов о недоказанности отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования со ссылкой как на правила землепользования и застройки, так и на его фактическое не­использование по указанному назначению нельзя признать обоснованными, соответствующими нормам права», и «содер­жащиеся в них выводы не соответствуют нормам ГрК РФ о пер­вичности генерального плана перед правилами землепользо­вания и застройки» .

Документы территориального планирования, прежде всего, генеральные планы и без относительно правил земле­пользования и застройки устанавливают пределы права соб­ственности (хотя и косвенно), поскольку они определяют на­значение территорий исходя из планов развития территории, например, населенного пункта в целом. Прежде всего, как уже отмечалось, градостроительные регламенты не на все земли, земельные участки распространяются, а для некоторых - и не устанавливаются. В силу ч. 7 ст. 36 ГрК РФ использование таких земельных участков определяется уполномоченными органами в соответствии с федеральными законами. Но не стоит забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 9 ГрК РФ докумен­ты территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного само­управления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Документация по планировке территорий (проекты пла­нировки территорий и проекты межевания территорий) подготавливается в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировоч­ной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капи­тального строительства требуется а) применительно к терри­тории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию тер­ритории, а также б) в указанных в ч. 3 ст. 41 ГрК РФ случаях. Эта документация детализирует территории элементов пла­нировочной структуры, территориальных зон и (или) функ­циональных зон местного уровня (выделяются элементы пла­нировочной структуры, установливаются границы земельных участков, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства).

Правовая природа проекта планировки и проекта ме­жевания территорий в законе не определена. Суды по этому вопросу принимают различные решения, также как и в юри­дической литературе есть разные позиции. Определение пра­вовой природы документации принципиально для ответа на вопрос: может ли она устанавливать пределы права собствен­ности на недвижимость. Президиум ВАС РФ определил, что проект межевания территории является актом публичного органа, который отображает пространственные характери­стики образованных в пределах такой территории земельных участков как объектов гражданского оборота и в силу этого данный акт адресован не неопределенному кругу лиц, а лишь тем лицам, которые являются их собственниками или облада­ют в отношении их иными правами или могут приобрести на них права по основаниям, установленным законом, и по своей юридической природе является ненормативным актом. До­кументация по планировке содержит информацию техниче­ского характера, специфична по ее формированию и пределы права собственности устанавливать не может.

Таким образом, использование земельного участка путем его застройки, возведенных на нем объектов недви­жимости, имеет достаточно четко определенные пределы. Устанавливаются пределы права собственности, иных прав на недвижимость не только федеральными законами, но и иными нормативными правовыми актами. Специальными градостроительными инструментами, с помощью которых такие пределы определяются, являются территориальное планирование и градостроительное зонирование. Документы территориального планирования, правила землепользования и застройки закрепляют возможности правообладателей и обязательны на всех стадиях по индивидуальному градостро­ительному использованию недвижимости (проектирование, строительство, реконструкция, эксплуатация).

БОЛТАНОВА Елена Сергеевна
доктор юридических наук, профессор Юридического института Томского государственного университета, профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники, профессор Западно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, доцент