Права собственности на объекты недвижимости

Пожалуй, всеми без исключения дореволюционными, советскими и современными учеными признается, что субъ­ективное право собственности, хотя и является наиболее ши­роким, полным правом, в тоже время не может быть безгра­ничным.

Пределы права собственности представляют собой определенные законом, иными нормативными правовыми актами границы осуществления данного права. Применитель­но к праву собственности на недвижимость, особенно на зе­мельные участки мы можем обнаружить границы этого права в разнообразных правовых актах. Существенную роль среди которых играют те, которые принимаются в целях обеспече­ния сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градострои­тельной деятельности.

Первичную и концептуальную основу пределов права собственности составляет содержание ст. 261 ГК РФ, пред­усматривающей, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотре­но законами и не нарушает прав других лиц. Также нельзя не учитывать и п. 1 ст. 263 ГК РФ закрепляющий, что собствен­ник земельного участка может осуществлять его строительные преобразования при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. Как справедливо отмечает Е. А. Суханов, пределы права собственности устанавливаются не только гражданским законодательством, но и нормативны­ми актами публичного права, и в этом отражается ставший объективно необходимым переход от строго индивидуалисти­ческого понимания частной собственности, рожденного рим­ским частным правом и присущим европейскому праву до конца XIX в., к поискам баланса частных и публичных интересов, характерным для второй половины XX в. При этом обращает на себя внимание, что градостроительные и строительные нор­мы и правила содержатся не только в федеральных законах, но и в иных источниках права. Для градостроительной сферы свойственно установление пределов права собственности нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправ­ления. В любом случае, «пределы объективны в том смысле, что они не зависят от воли собственника и иных лиц, а предо­пределены законом».

Пределы возможностей правообладателя по использова­нию принадлежащей ему недвижимости установлены прави­лами землепользования и застройки. Правила землепользова­ния и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми ак­тами органов местного самоуправления (п. 8 ст. 1 Градостро­ительного кодекса РФ - ГрК РФ), а зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6, 7 ст. 1 ГрК РФ).

Этот вывод подтверждает и содержание подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), посколь­ку «правовой режим земель определяется исходя из их при­надлежности к определенной категории и разрешенного ис­пользования в соответствии с зонированием территорий». Но остановиться только на правилах землепользования и за­стройки, признав, что это единственный градостроительный инструмент, который законодатель использует для определе­ния пределов права собственности, было бы не правильным. В ст. 2 ГрК РФ закреплено, что законодательство о градостро­ительной деятельности и изданные в соответствии с ним нор­мативные правовые акты основываются в т.ч. на таких прин­ципах, как обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, гра­достроительного зонирования и планировки территории; а также осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Как можно заметить, правила землепользования и застройки (вместе с градостроительным зонированием) занимают цен­тральное, но не первое место в системе градостроительных ин­струментов, которые обеспечивают как развитие территорий в целом, так и индивидуальное строительство отдельных объ­ектов.

Градостроительный регламент, являющийся частью пра­вил землепользования и застройки и необходимым элемен­том градостроительного зонирования, определяет правовой режим как земельного участка, так и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в про­цессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительный регламент устанавливается с учетом различных факторов, перечисленных в ч. 2 ст. 36 ГрК РФ, и при подготовке правил землепользова­ния и застройки границы территориальных зон устанавлива­ются с учетом положений, содержащихся в ст. 34 ГрК РФ. При­менительно к теме настоящей статьи наиболее «болезненным» является требование о том, что границы территориальных зон и градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом функциональных зон и характеристик их планируе­мого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Очень часто имен­но это положение является правовым основанием для отказа судом в требовании правообладателя о признании правил землепользования и застройки (в соответствующей части) не­действительными, в связи с тем, что они не позволяют истцу использовать объект недвижимости в соответствии с его ранее установленным (фактическим) использованием. И такое заяв­ление правообладателя не беспочвенно. Пункт 1 ч. 1 ст. 34 и п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ закрепляют, что границы территориальных зон и градостроительные регламенты должны устанавливать­ся также и с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, фактического использова­ния земельных участков и объектов капитального строитель­ства в границах территориальной зоны.

Анализ судебной практики свидетельствует, что при конфликте фактического использования и запланированного использования (через закрепление функциональных зон и ха­рактеристик их развития в документах территориального пла­нирования муниципального образования) приоритет отдает­ся последнему. Иными словами, очевидно, в данном случае публичные интересы превалируют над интересами частными. Для сглаживания последствий для правообладателя недвижи­мости такого конфликта в ГрК РФ содержатся нормы ч. 8 - 10 ст. 36, согласно которым земельные участки или объекты капи­тального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градострои­тельному регламенту, могут использоваться, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объ­ектов капитального строительства опасно для жизни или здо­ровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Любые строительные преобразования таких зданий, сооружений должны осуществляться путем приведения этих объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным пара­метрам разрешенного строительства, реконструкции.

При этом, несоответствие территориальной зоны и гра­достроительного регламента не только функциональной зоне генерального плана, но и фактическому использованию зе­мельного участка является дополнительным доводом в реше­нии судов о признании в соответствующей части правил зем­лепользования и застройки недействительным.

Формированию судами указанной выше позиции спо­собствует целый ряд норм градостроительного законодатель­ства. Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого разви­тия, определенных генеральным планом городского округа. Частью 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального плани­рования, определяющего стратегию градостроительного раз­вития территорий и содержащего в себе долгосрочные ори­ентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Кроме того, из системного толкования положений п. 2, 5, 6, 7, 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения право­вого режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональ­ным зонам.

Первичность генерального плана перед правилами зем­лепользования и застройки подчеркивается в целом ряде ре­шений высших судебных инстанций. Так, по одному из дел, собственник объекта недвижимости оспаривал отказ в прива­тизации предоставленного ему в аренду земельного участка, поскольку в соответствии с генеральным планом муниципаль­ного образования он относится к зоне зеленых насаждений общего пользования. Суды различных инстанций признали такой отказ уполномоченного органа незаконным, посколь­ку «на земельном участке находится объект недвижимости, принадлежащий обществу, фактическое использование зе­мельного участка соответствует виду его разрешенного ис­пользования и перечню разрешенных видов использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки муниципального образования». Между тем, Верховный Суд РФ отменил принятые решения, указав, что «выводы судов о недоказанности отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования со ссылкой как на правила землепользования и застройки, так и на его фактическое не­использование по указанному назначению нельзя признать обоснованными, соответствующими нормам права», и «содер­жащиеся в них выводы не соответствуют нормам ГрК РФ о пер­вичности генерального плана перед правилами землепользо­вания и застройки» .

Документы территориального планирования, прежде всего, генеральные планы и без относительно правил земле­пользования и застройки устанавливают пределы права соб­ственности (хотя и косвенно), поскольку они определяют на­значение территорий исходя из планов развития территории, например, населенного пункта в целом. Прежде всего, как уже отмечалось, градостроительные регламенты не на все земли, земельные участки распространяются, а для некоторых - и не устанавливаются. В силу ч. 7 ст. 36 ГрК РФ использование таких земельных участков определяется уполномоченными органами в соответствии с федеральными законами. Но не стоит забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 9 ГрК РФ докумен­ты территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного само­управления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Документация по планировке территорий (проекты пла­нировки территорий и проекты межевания территорий) подготавливается в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировоч­ной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капи­тального строительства требуется а) применительно к терри­тории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию тер­ритории, а также б) в указанных в ч. 3 ст. 41 ГрК РФ случаях. Эта документация детализирует территории элементов пла­нировочной структуры, территориальных зон и (или) функ­циональных зон местного уровня (выделяются элементы пла­нировочной структуры, установливаются границы земельных участков, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства).

Правовая природа проекта планировки и проекта ме­жевания территорий в законе не определена. Суды по этому вопросу принимают различные решения, также как и в юри­дической литературе есть разные позиции. Определение пра­вовой природы документации принципиально для ответа на вопрос: может ли она устанавливать пределы права собствен­ности на недвижимость. Президиум ВАС РФ определил, что проект межевания территории является актом публичного органа, который отображает пространственные характери­стики образованных в пределах такой территории земельных участков как объектов гражданского оборота и в силу этого данный акт адресован не неопределенному кругу лиц, а лишь тем лицам, которые являются их собственниками или облада­ют в отношении их иными правами или могут приобрести на них права по основаниям, установленным законом, и по своей юридической природе является ненормативным актом. До­кументация по планировке содержит информацию техниче­ского характера, специфична по ее формированию и пределы права собственности устанавливать не может.

Таким образом, использование земельного участка путем его застройки, возведенных на нем объектов недви­жимости, имеет достаточно четко определенные пределы. Устанавливаются пределы права собственности, иных прав на недвижимость не только федеральными законами, но и иными нормативными правовыми актами. Специальными градостроительными инструментами, с помощью которых такие пределы определяются, являются территориальное планирование и градостроительное зонирование. Документы территориального планирования, правила землепользования и застройки закрепляют возможности правообладателей и обязательны на всех стадиях по индивидуальному градостро­ительному использованию недвижимости (проектирование, строительство, реконструкция, эксплуатация).

БОЛТАНОВА Елена Сергеевна
доктор юридических наук, профессор Юридического института Томского государственного университета, профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники, профессор Западно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, доцент

Правовые онлайн консультации юристов осуществляет проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.). 

© 2018-2020. Правовые онлайн консультации юристов. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.
Юридическая консультация и помощь по БЕСПЛАТНОМУ тел. Россия +8 (800) 700-99-56 (доб. 995)
Московская обл, г. Москва +7 (495) 980-97-90 (доб. 597)
Ленинградская обл, г. Санкт-Петербург +7 (812) 449-45-96 (доб. 560)
в режиме online - круглосуточно!