Одним из источников закрепления мер правового обеспечения освоения земельных участков, предопределяющим их природу, выступает гражданское законодательство.
Частноправовые начала задают специфические особенности применения данных мер, характерные для реализуемых ими функций.
Как отмечается в литературе, «предмет частного права (частноправового режима) традиционно составляют имущественные и неимущественные общественные отношения с индивидуальным (групповым, негосударственным) интересом отдельных физических и юридических лиц, где последние равны в своих правах, а их интересы осуществляются и охраняются исключительно по собственной инициативе».
Тем самым, гражданско-правовые меры обеспечения освоения земельных участков применяются в тех случаях, когда речь идет о взаимодействии равных субъектов, действующих в силу пункта 1 статьи 1 ГК РФ на основе принципов неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Следовательно, во-первых, одним из ключевых оснований применения мер гражданско-правового обеспечения освоения земельных участков выступает гражданско-правовой договор, что отличает эту группу механизмов правового воздействия от прочих, выделяемых по критерию источника закрепления и правовой природы.
Получается, что стороны, достигая соглашения о дальнейшей судьбе земельного участка как предмета сделки, могут самостоятельно позаботиться о предотвращении неблагоприятных последствий нарушения соответствующих условий. Указанные возможности предоставляет достаточная гибкость и диспозитивность гражданского права. Например, в соответствии с пунктом 4 статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.
При этом важно учитывать тот момент, что пункт 2 статьи 1 ГК РФ связывает свободу в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора с принципом автономии воли сторон, которая проявляется в двух аспектах.
С одной стороны, решение о принятии на себя тех или иных обязательств должно приниматься участником правового взаимодействия самостоятельно, без какого-либо давления или принуждения извне.
Данное правило стало аксиоматичным для правового регулирования частноправовых отношений и нашло отражение, например, в том, что сделки с пороком воли и волеизъявления считаются дефектными. Так, согласно статье 179 ГК РФ, по иску потерпевшего суд может признать недействительными сделки, совершенные под влиянием насилия или угрозы, обмана либо на крайне невыгодных условиях, когда другая сторона сделки воспользовалась положением контрагента, оказавшегося тяжелых жизненных обстоятельствах.
При этом в Постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 дается более подробное толкование нарушению принципа автономии воли.
Так, в пункте 98 указанного Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 разъяснено, что закон не устанавливает, что насилие или угроза должны исходить исключительно от другой стороны сделки. Поэтому сделка может быть оспорена потерпевшим и в случае, когда насилие или угроза исходили от третьего лица, а другая сторона сделки знала об этом обстоятельстве. Кроме того, угроза причинения личного или имущественного вреда близким лицам контрагента по сделке или применение насилия в отношении этих лиц также являются основанием для признания сделки недействительной.
Также из пункта 99 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 следует, что обманом считается не только сообщение информации, не соответствующей действительности, но также и намеренное умолчание об обстоятельствах, о которых лицо должно было сообщить при той добросовестности, какая от него требовалась по условиям оборота.
В. М. Сырых подчеркивает, что «коль скоро частноправовое отношение возникает на строго добровольных началах, то для возникновения конкретного правоотношения требуется предварительное согласование воль его участников. При этом согласование должно проводиться на правовых началах, с соблюдением принципа свободы воли, то есть быть добровольным, осознанным, реальным, имеющим к тому же необходимое доказательство своей реальности. Названные требования к согласованию обеспечиваются заключением договора, чаще всего в письменной форме, в которой в соответствии с объективным или позитивным правом закрепляются конкретные права и обязанности участников правоотношения».
Тем самым, решение о включении в содержание договора гражданско-правовых мер обеспечения освоения земельного участка должно приниматься по обоюдному согласию контрагентов.
С другой стороны, автономия воли выражается в том, что при вступлении в гражданско-правовые отношения по поводу земельного участка стороны действуют в своем частном интересе, преследуя индивидуальные правовые цели.
И. Н. Науменко верно отмечает, что «интересы различных хозяйствующих субъектов должны иметь равную правовую защиту в случае их нарушения. Равенство интересов субъектов отнюдь не означает равенства в объеме и содержании принадлежащих им законных интересов. Подобное равенство невозможно вследствие различия в экономических, социальных и иных аспектах их деятельности».
Следовательно, гражданско-правовые меры обеспечения освоения земельных участков устанавливаются и используются в той степени, в какой это соответствует заинтересованности взаимодействующих лиц.
Безусловно, при необходимости их реализация может быть подкреплена правоприменительной деятельностью публичной власти (как правило, в судебном порядке), поскольку данный признак и обусловливает выполнение граж- данско-правовыми мерами обеспечения земельных участков гарантирующей функции, благодаря которой субъекты правоотношений предвосхищают наступление неблагоприятных последствий нарушения контрагентом заранее оговоренных «правил игры».
Во-вторых, гражданско-правовые меры обеспечения освоения земельного участка имеют компенсационную направленность, т. е. нацелены на удовлетворение имущественных интересов стороны, управомоченной требовать осуществления соответствующей деятельности надлежащим образом.
По аналогии с пунктом 2 статьи 393 ГК РФ гражданскоправовые меры обеспечения освоения земельных участков функционируют для того, чтобы лицо, столкнувшееся с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства, могло требовать восстановления положения, в котором оно находилось бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом.
Реализация гражданско-правовых мер всегда персонализирована, не связана с абстрактными и оценочными категориями интересов общества и государства. Их использование или неиспользование зависит от комфортности для конкретных субъектов, а также состоянием неюридических связей. Например, в зависимости от динамики неформальных отношений (существования между субъектами затяжного личностного конфликта или опыта взаимовыгодного сотрудничества) может решаться вопрос о том, будут ли задействованы гражданско-правовые меры обеспечения при неосуществлении деятельности по освоению земельного участка или же достаточно применения методов, лежащих за рамками правовой сферы.
Соответственно, закрепление в соглашении гражданскоправовых мер обеспечения освоения земельных участков еще не свидетельствует об их обязательной реализации при возникновении ситуации неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств контрагентом. Применения таких мер остается на усмотрение стороны, управомоченной требовать освоения земельного участка, что, в свою очередь, зависит от множества различных факторов.
Из этого вытекает, что, в-третьих, эффективность гражданско-правовых мер обеспечения освоения земельных участков должна оцениваться на индивидуальном уровне, в максимально конкретизированной системе координат.
Не всегда отказ от применения той или иной меры гражданско-правового воздействия свидетельствует о ее бесполезности с точки зрения участников правовоотношения.
Основным критерием является удовлетворенность управомоченного субъекта и разрешение ситуации в соответствии с его интересами. Особенностью гражданско-правовых мер обеспечения освоения земельных участков является их способность подстраиваться под изменяющиеся условия социальной действительности.
Отсутствие жестких рамок в применении гражданскоправовых мер обеспечения освоения земельных участков повышает их значимость для достижения компромиссных решений, сохранения партнерских отношений, самостоятельного урегулирования субъектами правоотношений возникающих разногласий.
Итак, к гражданско-правовым мерам обеспечения освоения земельных участков можно отнести следующие.
- Расторжение арендодателем договора аренды земельного участка при неисполнении арендатором условия об его освоении.
В соответствии со статьей 606 ГК РФ по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
При этом из пункта 1 статьи 607 ГК РФ следует, что земельные участки и другие обособленные природные объекты могут быть переданы в аренду.
С точки зрения общих положений об аренде, закрепленных в ГК РФ, единственным существенным условием договора является его предмет. Это следует из пункта 3 статьи 607 ГК РФ, где говорится, что в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным.
Судебной практикой выработан подход, согласно которому, применительно к земельным участкам и иным объектам недвижимости к данным, позволяющим определенно установить объект аренды, относится не только кадастровый паспорт, но и, например, подписанный сторонами документ, содержащий графическое и/или текстуальное описание той части недвижимой вещи, пользование которой будет осуществляться арендатором (пункт 9 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 г. № 73).
В то же время спецификой аренды земельных участков является наличие в договоре дополнительного существенного условия, введение которого земельным законодательством возможно в силу пункта 2 статьи 607 ГК РФ, предусматривающего, что законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.
Так, согласно пункту 12 статьи 22 ЗК РФ существенным условием договора аренды земельного участка является размер арендной платы.
Следовательно, положение об освоении земельного участка не влияет на заключенность или незаключенность договора, однако при его включении в соглашение становится обязательным для исполнения сторонами.
В том случае, если арендатор не исполняет или ненадлежащим образом исполняет обязанность по освоению земельного участка, интересы арендодателя обеспечиваются такой гражданско-правовой мерой, как расторжение договора по его требованию.
Поскольку по общему правилу пункта 1статьи 450 ГК РФ изменение и расторжение договора происходят по соглашению сторон, вышеназванная гражданско-правовая мера обеспечения освоения земельного участка будет действовать в одном из двух случаев.
Во-первых, если такое последствие неосвоения земельного участка предусмотрено самим договором в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 450 ГК РФ и статьей 619 ГК РФ, закрепляющей, что договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя.
Данный вариант в наибольшей степени упрощает механизм действия гражданско-правовой обеспечительной меры, поскольку в предмет доказывания будет входить только сам факт неосвоения земельного участка, но не последствий, к которому данное нарушение привело.
В судебной практике в качестве доказательства неосвоения земельного участка принимаются акты осмотра территории.
Так, в одном из дел администрация муниципального образования обратилась в суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью о расторжении договора аренды земельного участка, по которому администрация (арендодатель) передала обществу (арендатору) во временное владение и пользование земельный участок для строительства. Основанием требования стало неосвоение земельного участка в установленные договором сроки.
В качестве доказательства, принятого и оцененного судом, истец представил подготовленный управлением муниципального контроля акт осмотра земельного участка, в котором были зафиксированы следующие обстоятельства, свидетельствующие о неосвоении земельного участка:
- отсутствие зданий, строений, сооружений;
- зарастание сорной растительностью;
- захламленность строительным и бытовым мусором.
Кроме того, в материалы дела представлен ответ на запрос в департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования, согласно которому информация о выдаче разрешений на строительство в отношении земельного участка также отсутствует.
Во-вторых, согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 450 ГК РФ по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только при существенном нарушении договора другой стороной. При этом существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.
Аналогичным образом из статьи 619 ГК РФ следует, что по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями.
Представляется, что целью данного положения выступает соблюдение баланса между поддержанием стабильности гражданского оборота и недопущением ситуации недобросовестного ущемления интересов одного из субъектов гражданского правоотношения.
Однако в этой ситуации трудности в использовании гражданско-правовых обеспечительных мер заключаются в том, что в норме содержится оценочная категория, а также более широко задается предмет доказывания, с преодолением которых вынужденно сталкивается лицо, управомоченное требовать надлежащего освоения земельного участка от контрагента.
В частности, в пункте 23 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 11 говорится о том, что «арендодатель должен представить суду соответствующие доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора. Обстоятельства, указанные в статье 619 ГК РФ, могут служить основанием для досрочного расторжения договора аренды земельного участка лишь в том случае, когда они могут быть квалифицированы как существенные нарушения договора аренды земельного участка. Не может служить основанием для удовлетворения требования арендодателя о досрочном расторжении договора аренды земельного участка сам факт существенного нарушения договора, если такое нарушение (его последствия) устранено арендатором в разумный срок».
Хотя, с другой стороны, для лиц, передающих в аренду земельные участки некоторых видов, приятным бонусом является пункт 2 статьи 46 ГК РФ, согласно которой аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 45 настоящего кодекса.
В то же время в подпункте 1 пункта 2 статьи 45 ЗК РФ указано, что таким основанием может являться неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка.
Тем самым, в случае, если объектом аренды является земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, неиспользование, а тем более неосуществление за этот срок действий по подготовке участка к использованию, априори представляет собой существенное нарушение договора.
При этом важно учитывать, что в ходе рассмотрения дел данной категории судами при принятии решения о расторжении договора проверяется совокупность обстоятельств, поскольку «время, необходимое для освоения земельного участка, определяется в каждом случае индивидуально, с учетом, в том числе фактического состояния переданного арендатору участка, параметров планируемого к возведению объекта и условий договора аренды»:
- проведение или непроведение мероприятий по освоению земельного участка, документально и графически зафиксированное;
- наличие или отсутствие препятствий, свидетельствующих о невозможности освоения и использования земельного участка;
- противодействующее, нейтральное или содействующее поведение контрагента и его влияние на процесс освоения земельного участка.
Отдельного внимания заслуживают процессуальные моменты реализации рассматриваемой гражданско-правовой меры обеспечения освоения земельных участков, о которых необходимо помнить арендодателям.
Так, пунктом 2 статьи 452 ГК РФ предусмотрено, что требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в тридцатидневный срок.
В развитие указанного положения статьей 619 ГК РФ закрепляется, что арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок
Соответственно, для использования данной гражданскоправовой меры обеспечения освоения земельных участков должен быть соблюден досудебный претензионный порядок, например, посредством направления заказного письма с уведомлением о вручении.
- Исключение из членов садоводческого, огроднического или дачного некоммерческого объединения.
Одна из основных мер гражданско-правового обеспечения освоения земельных участков лежит в плоскости корпоративных отношений.
Согласно статье 1 ФЗ о садоводческих объединениях, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан представляет собой некоммерческую организацию, учрежденную гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социальнохозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 ФЗ о садоводческих объединениях органами управления садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением являются общее собрание его членов, правление такого объединения, председатель его правления. Общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения является высшим органом управления такого объединения.
В свою очередь, из пункта 1 статьи 65.1 ГК РФ вытекает, что юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии с пунктом 1 статьи 65.3 настоящего кодекса (общее собрание участников), являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями).
Тем самым, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан являются корпоративными юридическими лицами.
По пункту 2 статьи 65.3 ГК РФ к исключительной компетенции высшего органа корпорации относится определение порядка приема в состав участников корпорации и исключения из числа ее участников, кроме случаев, если такой порядок определен законом.
Подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 ФЗ о садоводческих объединениях исключение из членов объединения отнесено к компетенции общего собрания членов садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных).
Как следует из подпункта 7 пункта 2 статьи 19 ФЗ о садоводческих объединениях, член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обязан в течение трех лет освоить земельный участок, если иной срок не установлен земельным законодательством.
При системном толковании приведенных норм получается, что гражданско-правовой мерой обеспечения освоения земельного участка может быть мера корпоративного воздействия, связанная с задействованием механизмов прекращения членства в организации за неисполнения соответствующей обязанности. В доктрине также отмечается, что исключение участника из корпорации является особым корпоративным способом защиты прав корпорации и других ее участников.
Для понимания того, что входит в содержание деятельности членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения по освоению земельных участков, необходимо обратиться к их легальным дефинициям, предусмотренным статьей 1 ФЗ о садоводческих объединениях. Из указанной нормы следует, что об освоении земельного участка могут свидетельствовать такие действия, как:
- выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля;
- обустройство места для отдыха;
- подготовительные мероприятия по возведению жилого строения, хозяйственных строений и сооружений.
В судебной практике встречаются ситуации, когда члены указанных некоммерческих объединений обращаются в суд с требованиями о признании незаконными решений собраний.
Так, в одном из случаев рассматривалось дело по иску бывшего участника садового товарищества с требованием отменить решение общего собрания об исключении из членов организации.
Судом апелляционной инстанции было установлено, что согласно протоколу общего собрания членов. истица была исключена из членов ТСН за систематическое нарушение уставных требований, а именно: неосвоение земельного участка, нарушение сроков оплаты, неуплату в полном объеме взносов.
Положения учредительного документа некоммерческого объединения, процитированные в судебном решении, указывают на то, что освоение земельного участка предполагает, в частности, обязательное наличие садовых посадок, уничтожение сорняковых трав, содержание в порядке строений и оград (пункт 4.10.2).
При этом с 2006 г. земельный участок освоен не был, что также подтвердил допрошенный в судебном заседании соседний землепользователь (свидетель), который пояснил, что участок зарос сорными травами, которые летят на его участок, неоднократно обращался в связи с этим к правлению, истца никогда не видел. Кроме того, в судебном решении отмечено: «на участок не подавалась электроэнергия и вода, что истец также не оспаривала, и что также подтверждает факт неосвоения земельного участка».
При таких обстоятельствах в удовлетворении требования истцу было отказано, чем получила подтверждение законность исключения недобросовестного участника некоммерческого объединения как гражданско-правовая мера обеспечения освоения земельных участков.
- Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями.
В соответствии с пунктом 1 статьи 76 ЗК РФ юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений.
Следовательно, если деятельность по освоению земельного участка, осуществляемая ненадлежащим образом, или полное бездействие привели к снижению стоимости такого имущества, то управомоченный субъект получает возможность воспользоваться конструкцией генерального деликта и через гражданско-правовые механизмы компенсировать причиненные убытки даже в том случае, если стороны не состоят в обязательственных правоотношениях.
Соответственно по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 1064 ГК РФ, устанавливающих, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред, но при этом лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине, следуют условия обращения к данной мере гражданско-правового обеспечения освоения земельных участков:
- земельный участок не освоен вопреки требованиям закона;
- собственнику земельного участка данным деянием причинен вред;
- между деянием и наступившими последствиями имеется причинно-следственная связь;
- не доказано отсутствие вины причинителя вреда.
Тем самым, не все меры гражданско-правового обеспечения устанавливаются в договорах, отдельные механизмы, имеющие по своей природе направленность на гарантирование частных интересов, применяются в силу закона.
- Иные меры гражданско-правового обеспечения освоения земельных участков.
В силу ранее упомянутого принципа свободы договора, закрепленного в статье 421 ГК РФ, сторонами сделки, объектом которой выступает земельный участок, могут быть установлены различные меры гражданско-правового обеспечения исполнения обязательства по его освоению.
Например, договором может быть определен размер неустойки, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения (статья 330 ГК РФ).
Кроме того, по смыслу пункта 1 статьи 308.1 ГК РФ при заявлении лицом, имеющим право требовать освоения земельного участка, иска об исполнении обязательства в натуре, оно также может попросить суд о присуждении в его пользу денежной суммы (пункт 1 статьи 330) на случай неисполнения указанного судебного акта в размере, определяемом судом на основе принципов справедливости, соразмерности и недопустимости извлечения выгоды из незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1).
Следовательно, так называемый астрент (судебная неустойка) тоже может выступать в качестве меры гражданскоправового обеспечения освоения земельного участка, предполагающей потенциальные имущественные обременения «в целях побуждения должника к своевременному исполнению обязательства в натуре», когда в результате присуждения такой судебной неустойки «исполнение судебного акта должно оказаться для ответчика явно более выгодным, чем его неисполнение» (пункты 28 и 32 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24 марта 2016 года № 7).
Таким образом, закрытый перечень гражданско-правовых мер обеспечения освоения земельных участков в силу подвижности и диспозитивности частноправового регулирования отсутствует, а их многообразие позволяет наиболее эффективным способом гарантировать подготовку земельного участка к дальнейшей его эксплуатации надлежащим образом.
ВЛАСЕНКО Валерий Николаевич
кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия
КЕСИДИ Самсон Русланович
аспирант Российского государственного университета правосудия