Федеральным законом от 03 декабря 2012 года часть 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ТК РФ) была дополнена пунктом 7.1, предусматривающим возможность расторжения работодателем трудового договора в случае непринятия работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя.
Конфликт интересов: некоторые правовые проблемы прекращения трудового договора (служебного контракта)
Термин «конфликт интересов» самим ТК РФ не определяется, а в силу статьи 349.1 ТК РФ для целей Кодекса используется понятие «конфликт интересов», установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.
Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о гражданской службе), Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о муниципальной службе), Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о службе в органах внутренних дел), предусматривающие аналогичное ТК РФ основание для расторжения служебного контракта (трудового договора) соответственно с государственным гражданским служащим, муниципальным служащим и основание увольнения сотрудника органов внутренних дел, также отсылают к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» для определения термина «конфликт интересов».
Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон о коррупции) под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (далее по тексту - Субъект), влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Анализ изложенного легального определения как обобщающего6 позволяет сделать несколько выводов.
Во-первых, для признания ситуации конфликтом интересов лицо должно осуществлять трудовую (служебную) деятельность, содержащую обязанность принятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Такая обязанность в силу части 3 статьи 10 Закона о коррупции закреплена для государственных и муниципальных служащих, служащих Центрального банка Российской Федерации, работников государственных корпораций, публично-правовых компаний, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, образуемых Российской Федерацией на основании федеральных законов; работников, замещающих должности, включенные в перечни, составленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед государственными органами федерального уровня; иных категорий лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. Статьей 349.1 ТК РФ подобная обязанность установлена также для работников государственной компании.
Кроме названных категорий граждан императивная обязанность принятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов закрепляется за педагогическими работниками (ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»), а также за медицинскими или фармацевтическими работниками (ст. 75 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).
Иными словами конфликт интересов, порождающий правовые последствия для участников трудовых (служебных) отношений, может возникнуть с участием не всякого работника, а только того, кто, по мнению законодателя, находится в орбите гипотетической возможности совершения коррупционных правонарушений.
Во-вторых, законодатель суть конфликта интересов сводит к влиянию или возможности влияния личной заинтересованности лица на исполнение им обязанностей (осуществление полномочий).
Вместе с тем общеупотребительное значение термина «конфликт» в русском языке - это столкновение, разногласие, спор. Например, содержание конфликта раскрывается с использованием терминов «столкновение», «разногласие», «спор», причем подчеркивается серьезный характер разногласия. Те же термины задействованы в определении конфликта, но с применением дополнений - конфликт трактуется как столкновение противоположных интересов, взглядов; разногласие указывается серьезным, а спор - острым. При этом интересом признаются «нужды, потребности».
Следовательно, с учетом общеупотребительного смысла слов «конфликт» и «интерес» конфликтом интересов следует признавать столкновение нужд, потребностей различных субъектов. В этой связи, как представляется, в легальном определении конфликта интересов должно быть отражено, столкновение чьих то потребностей (нужд) надлежит рассматривать как конфликт интересов. Однако в нормативных актах ограничительно указывается на личную заинтересованность Субъекта и никак не обозначаются противостоящие ей интересы.
Более того, определяя конфликт интересов, законодатель фактически противопоставляет личную заинтересованность Субъекта исполнению Субъектом обязанностей (осуществлению полномочий). Но в надлежащем исполнении обязанностей (осуществлении полномочий) заинтересован и сам работник (служащий), поскольку иное может влечь его дисциплинарную ответственность.
Изучение практики апелляционных инстанций судов общей юрисдикции России позволяет утверждать, что, разрешая споры, суды вслед за законодателем исходят из того, что при конфликте интересов личная заинтересованность привела (может привести) к ненадлежащему, необъективному и пристрастному исполнению Субъектом должностных (служебных) обязанностей (осуществлению полномочий). Интересы, которым противостоит личная заинтересованность Субъекта, не указываются судами в качестве юридически значимых обстоятельств и не устанавливаются, поэтому ими не акцентируется внимание на том, в чем конкретно выражается утрата доверия к работнику со стороны работодателя (нанимателя). Суды лишь определяют, какие конкретно нарушения законодательства о труде (службе) были допущены Субъектом. При этом не так часто в вину Субъекту ставится нарушение позитивных обязываний, закрепляющих его трудовые (служебные) полномочия. Так, в одном из судебных решений определяется, что истец (уволенный служащий), как заведующий отделом Госкомрегистра, осуществляет контроль и организовывает работу этого отдела, его родственники неоднократно обращались для государственной регистрации прав в данный отдел в тот период времени, когда он был его заведующим.
Чаще всего в судебных решениях идет отсылка к нарушению запретов, связанных с выполнением работы (прохождением службы). В частности, в силу пункта 5 части 1 статьи 13 Закона о муниципальной службе гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Гражданин занимал должность юрисконсульта (главного юрисконсульта) отдела муниципальной службы, кадровой и правовой работы администрации муниципального района, а его супруга была принята на вышестоящую должность начальника этого отдела, что само по себе было оценено судами в качестве конфликта интересов.
Безусловно, признание конфликтом интересов нарушения Субъектом ограничения, связанного со службой, имеет положительный результат в виде пресечения нарушений действующего законодательства лицами, проходящими службу. С другой стороны, подобный подход противоречит буквальному толкованию норм о конфликте интересов, поскольку легальное определение конфликта интересов не сводит его исключительно к нарушению Субъектом действующего законодательства, регламентирующего осуществление трудовой деятельности (прохождение службы).
В-третьих, в легальном определении конфликта интересов упоминаются следующие оценочные характеристики исполнения Субъектом обязанностей, осуществления полномочий: «надлежащее», «объективное» и «беспристрастное».
При этом в соответствии с ТК РФ на работника не возлагается прямая обязанность по надлежащему, объективному и беспристрастному исполнению обязанностей, законодателем используется иная терминология - работник согласно статье 21 ТК РФ обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности. Закон о муниципальной службе, Закон о гражданской службе, Закон о службе в органах внутренних дел также предписывают служащим (сотрудникам) исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно. Термины «надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение обязанностей (осуществление полномочий)» не упоминаются и не раскрываются в иных перечисленных федеральных законах России.
ТК РФ лишь содержит термин «ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей» применительно к возможности привлечения работника к дисциплинарной ответственности (ст. 192 ТК РФ), не раскрывая его содержания. Словосочетание «надлежащее исполнение» встречается в нормах гражданского права, в силу которых надлежащее исполнение характеризует обязательство, а именно: обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями (ст. 309 Гражданского кодекса РФ). Следовательно, надлежащее исполнение обязанностей (осуществление полномочий) - это исполнение обязанностей (осуществление полномочий) в соответствии с требованиями закона, иных нормативных правовых актов, договора (контракта).
К сожалению, характеристики «объективное» и «беспристрастное» нормами права не определяются.
Согласно общепризнанному смыслу беспристрастный - не обнаруживающий пристрастия, справедливый (пристрастие - сильная склонность, несправедливое, предвзятое отношение к кому-нибудь, чему-нибудь, необъективное предпочтение кого-нибудь, чего-нибудь), а объективный - «существующий вне нас как объект»; «непредвзятый, беспристрастный».
Из изложенного следует, что термины «объективный» и «беспристрастный» являются синонимами, фактически обозначают одно и то же свойство. В этой связи возникают сомнения в необходимости одновременного перечисления этих синонимов при определении конфликта интересов. С учетом того, что в российских законах (в частности, в статье 18 Закона о государственной службе, статье 14.2 Закона о муниципальной службе) в отношении служебного поведения используется характеристика «беспристрастное», а не «объективное», логично было использовать первую из двух характеристик.
Кроме того, законодатель, предписывая работникам (служащим, сотрудникам) добросовестно исполнять трудовые (служебные, должностные) обязанности, не указал добросовестность при формулировании определения понятия «конфликт интересов», но включил в определение такие свойства исполнения обязанностей (осуществления полномочий) как «надлежащее», «объективное» и «беспристрастное».
Добросовестность как оценочное понятие, как характеристика правил поведения субъектов правоотношений освещается в цивилистике. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Гражданского кодекса РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ», оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации.
Общность положений федеральных законов применительно к добросовестности позволяет принимать во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда РФ при трактовке данной категории и определять добросовестное исполнение обязанностей как такое исполнение обязанностей, при котором поведение работника (сотрудника, служащего) является ожидаемым с точки зрения правовых актов, устанавливающих его трудовые (служебные) обязанности, учитывающим интересы работодателя (нанимателя).
В-четвертых, одним из ключевых элементов определения конфликта интересов обозначается личная заинтересованность. Что следует понимать под личной заинтересованностью?
В части 2 статьи 10 Закона «О противодействии коррупции» содержится ответ на данный вопрос: личная заинтересованность определяется как возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) Субъектом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами, которыми признаются родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей, а также гражданами или организациями, с которыми Субъект и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Таким образом, личная заинтересованность наличествует не только при факте получения определенных выгод (преимуществ), а, что очень важно, и при возможности получения этих выгод (преимуществ). Подобный подход законодателя следует оценить позитивно, поскольку такого рода формулировка не позволяет Субъекту, допустившему ненадлежащее, необъективное и пристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), избежать ответственности при не наступлении ожидаемого противоправного результата. Например, судебные инстанции не согласились с истцом, который полагал, что конфликт интересов не возник, поскольку исполнение им обязанностей члена комиссии по проведению аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, в котором принимала участие его супруга, не могло повлиять на результаты аукциона, по результатам аукциона победителем был признан другой участник, а не его супруга. Отклоняя доводы истца, суд указал, что в случае признания супруги истца победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с ней был бы заключен соответствующий договор, на основании которого у супруги истца возникли бы имущественные права на земельный участок, то есть при данных обстоятельствах имела место личная заинтересованность истца.
Стоит отметить, что и получение выгоды (преимущества) оценивается в качестве личной заинтересованности.
Кроме того, личной заинтересованностью признается возможность получения не только доходов в виде денег, но и иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ). Причем, последние не характеризуются законодателем в качестве исключительно имущественных (материальных), а потому возможность получения выгод (преимуществ) и имущественного, и неимущественного характера порождает личную заинтересованность Субъекта.
Так, личной заинтересованностью Субъекта судами была признана возможность получения права на нарезное оружие (капитан полиции внес в базу данных не соответствующие действительности сведения о своем стаже владения гладкоствольным оружием с целью приобретения охотничьего нарезного оружия, с той же целью он незаконно переоформил оружие).
Помимо этого, личной заинтересованностью судами первой и второй инстанций признавалось получение права на социальную выплату для приобретения жилья (заместитель главы администрации муниципального образования, будучи обеспеченным жильем по установленной норме, на основании его заявления был включен в список получателей социальных выплат в рамках реализации федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года», ему было предоставлено преимущественное право на получение социальной выплаты в рамках этой программы, а затем данная выплата была ему перечислена из бюджета области).
Возможность получения права аренды земельных участков судебные инстанции также рассматривали в качестве личной заинтересованности Субъекта (муниципальный служащий, занимавший должность специалиста 1 категории по земельным отношениям администрации района, использовала свое должностное положение при подготовке и оформлении документов для заключения договоров аренды земельных участков на свое имя).
С учетом приведенного выше легального определения личная заинтересованность Субъекта имеется при возможности получения выгоды (преимущества) следующими группами лиц:
- самим Субъектом;
- состоящими с Субъектом в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей);
- гражданами или организациями, с которыми Субъект и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Законодатель не конкретизировал, кто может быть отнесен к третьей группе, а лишь закрепил открытый перечень свойств отношений между лицами, включаемыми в третью группу, и лицами из первых двух групп, наличие которых может доказывать личную заинтересованность Субъекта. Что касается правоприменителей, то суды общей юрисдикции к числу лиц из третьей группы, в частности, относят:
- дедушку бывшей супруги Субъекта (муниципальный служащий в качестве председателя руководил работой муниципальной межведомственной комиссии по выбору земельных участков на территории городского округа Первоуральск, этой комиссией были рассмотрены вопросы о предварительном согласовании предоставления земельных участков гражданам, в том числе Б., который является дедушкой бывшей супруги муниципального служащего)[18];
- друзей Субъекта (старший инспектор группы дорожно-патрульной службы отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения с использованием своих должностных полномочий по просьбе находившихся с ним в дружеских отношениях А. и Б. составил подложные документы о дорожно-транспортных происшествиях с целью получения последними страхового возмещения);
- организацию, которая получила денежные средства из местного бюджета и заключила договоры об оказании услуг с сыном Субъекта (начальник отдела по работе с молодежью городского округа Большой Камень участвовала в принятии решений по выделению бюджетных денежных средств по реализации муниципальных программ, а местная общественная организация «Центр поддержки молодежных инициатив» получала бюджетные денежные средства, заключала договоры оказания платных информационных услуг с сыном этого начальника).
Таким образом, суды обоснованно принимают во внимание открытый перечень лиц, получение которыми выгоды (преимущества) может доказать наличие личной заинтересованности Субъекта. Указание в Законе «О противодействии коррупции» закрытого перечня таких лиц позволило бы Субъектам, допускающим ненадлежащее и пристрастное исполнение обязанностей (осуществление полномочий), обеспечить получение выгод (преимуществ) теми лицами, которые прямо не поименованы в перечне и, тем самым, исключить собственную ответственность за деяние.
ДИВЕЕВА Нелли Ивановна
доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета
ЛАВРИКОВА Марина Юрьевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета
НОВИКОВА Юлия Александровна
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета имени И. Т. Трубилина