Вопросы оплаты подрядных работ

Подведомственные федеральному органу исполнитель­ной власти организации довольно часто выступают заказчи­ками строительных работ.

При этом сам федеральный орган исполнительной власти, как правило, не принимает прямого участия в процессе общения с подрядчиком, а также не осу­ществляет за ним контроль. Принятие работ и подписание актов выполненных работ осуществляют в таких случаях под­ведомственные организации.

Несмотря на то, что федеральный орган исполнительной власти не принимает никакого участия в процессе выполне­ния работ, на практике суды могут возложить субсидиарную ответственность по долгам подведомственных организаций на федеральный орган, в чьем введении находится такая ор­ганизация.

Вопросы оплаты подрядных работ, выполненных для государственных нужд в отсутствие надлежащего документального оформления

Кроме того, подобные споры иногда осложняются еще тем обстоятельством, что строительные работы фактически осуществляются, а дополнительные соглашения к государ­ственному контракту или даже государственный контракт на выполнение строительных работ подписаны так и не были.

Необходимо иметь ввиду, что возникающие между под­рядчиком и подведомственной федеральному органу орга­низацией, содержат публично-правовой элемент и, соответ­ственно, договорные отношения между указанными лицами могут сложиться только после проведения всех закупочных процедур и заключения государственного контракта, как это прямо предусмотрено Федеральным законом «О контракт­ной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обе­спечения государственных и муниципальных нужд» (далее - «Закон о контрактной системе»).

В соответствии с действующим законодательством Рос­сийской Федерации в предмет регулирования Закона о кон­трактной системе входят отношения, направленные на обе­спечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществле­ния закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвраще­ния коррупции и других злоупотреблений в сфере таких за­купок.

Необходимо отметить, что законодателем в пунктах 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ прямо установлено вступление государственных органов, органов управления внебюджетными фондами, органов местного самоуправ­ления, казенных учреждений и иных получателей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов могут вступать в до­говорные отношения только посредством заключения государственного и муниципального контракта. Государ­ственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе и в пределах лимитов бюджетных обя­зательств.

Федеральному органу исполнительной власти необхо­димо учитывать возможные негативные последствия, связан­ные с ненадлежащим использованием подведомственными организациями бюджетных средств, и возложением ответственности по долгам подведомственной организации на фе­деральный орган.

В настоящее время в практике сложились различные правовые подходы в отношении существенности факта за­ключения договоров на производство строительных работ в зависимости от сторон договора.

Если говорить о правоотношениях без участия госу­дарственных заказчиков, между коммерческими органи­зациями, в случае выполнения строительных работ без оформления, несмотря на законодательное закрепление не­обходимости заключения договора в письменном виде, суды могут возложить на сторону, в чью пользу выполнены работы обязанность по оплате (пункт 7 «Обзора судебной практики по спорам, связанным с признанием договоров незаключен­ными» Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25 февраля 2014 г. № 165).

В случае же выполнения подрядных работ для государ­ственных нужд без заключения государственного контракта, дополнительных соглашений на проведение строительных работ для обоих сторон ситуация иная, возникают негатив­ные последствия, как для подрядчика, так и для подведом­ственной организации, как получателя бюджетных средств.

В доктрине сложилось следующее мнение. Такие пред­ставители, как Г.С. Демидова, А. А. Осипов говорят о суще­ствовании в настоящее время в судебной практике двух под­ходов к разрешению ситуации: согласно первой точке зрения взыскание стоимости выполненных строительных работ в от­сутствие заключенного государственного (муниципального) контракта не подлежит оплате, согласно второй допускается взыскание исполнителем работ неосновательного обогаще­ния с госзаказчика в отсутствие заключенного между сторо­нами государственного (муниципального) контракта.

Другие авторы дополняют высказанное мнение. На­пример, А.Г. Кожевникова2 указывает, что существует три подхода в позиции судов. К уже высказанным позициям об удовлетворении некоторыми судами требований о взыска­нии неосновательного обогащения при отсутствии государ­ственного контракта, так как это не является основанием для отказа в оплате стоимости таких работ, об отказе в удовлет­ворении таких требований иными судами автор добавляет позицию, согласно которой требование о взыскании неосно­вательного обогащения должно подлежать удовлетворению при наличии определенных для этого условий.

В своей работе А. Г. Кожевника при рассмотрении тре­тьего подхода ссылается, в том числе, на заслуживающее внимания постановление Президиума Высшего Арбитраж­ного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1838/2013, в данном постановлении судом были указаны условия, при которых требования подрядчика о взыскании неоснова­тельного обогащения могут быть удовлетворены. К таким условиям относятся случаи, когда значение оказываемых заявителем требований о взыскании неосновательного обо­гащения, являющимся частноправовым субъектом, услуг является обязательной и социально значимой функцией пу­бличной власти, выполняемой ею на постоянной основе и обусловленной жизненно важными потребностями и инте­ресами людей, связанными с их неотъемлемыми правами и свободами, гарантированными государством; а также случаи, когда услуги стороны, взыскивающей неосновательное обо­гащение, оказываются по инициативе, с ведома и одобрения соответствующего публичного образования в рамках ранее сложившихся между ними гражданско-правовых отноше­ний, от продолжения которых публичное образование не от­казывалось.

Такие авторы, как Н. Курц, Е.А. Свинины, Ш. Гапизов, Е.Г. Шаблова, О.В. Жевняк, также отмечают проблемность темы и отсутствие единообразной практики, различ­ных выводах судов о значении тех или иных обстоятельств в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

Анализируя позиции судов, сформировавшиеся в прак­тике по отказу в удовлетворении требований о взыскании неосновательного обогащения из подрядных отношений при отсутствии заключенного в предусмотренном законом порядке государственного контракта, особое значение имеет позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федера­ции в постановлениях от 28.05.2013 № 18045/12 и от 04.06.2013 № 37/13.

Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации была высказана фундаментальная правовая позиция, сущ­ность которой заключается в том, что удовлетворение требо­ваний о взыскании суммы работ, произведенных для государ­ственного заказчика в публичных интересах без заключения в предусмотренном Законом о контрактной системе порядке государственного контракта недопустимо, так как иначе не­добросовестные подрядчики и государственные заказчики получают незаконную имущественную выгоду в обход Зако­на о контрактной системе.

В основе выводов суда, отраженных в указанных поста­новлениях, лежат следующие разъяснения.

Как правомерно указано судами, выполнение строи­тельных работ без заключения в предусмотренном Законом о контрактной системе порядке государственного контракта свидетельствует об осведомленности подрядчика, что строи­тельные работы выполняются им при очевидном отсутствии обязательства.

Суд отмечает, что при отсутствии заключенного госу­дарственного контракта на выполнение подрядных работ, фактическое выполнение строительных работ не влечет воз­никновения на стороне государственного заказчика неоснова­тельного обогащения.

Исходя из этого, суд делает вывод о том, что позиция о возможности без соблюдения требований Закона о контракт­ной системе согласовать выполнение строительных работ, а также о возможности удовлетворения требований о взыска­нии неосновательного обогащения не соответствует закону, нивелирует применение закона, открывает возможность для недобросовестных подрядчиков и государственных или му­ниципальных заказчиков получить незаконную имуществен­ную выгоду в обход Закона о контрактной системе.

Однако никто не вправе извлекать преимущества из сво­его незаконного поведения.

Нередко суды встают на защиту публично-правовых интересов при рассмотрении требований, вытекающих из подрядных правоотношений при отсутствии заключенного надлежащим образом государственного контракта, и отка­зывают в удовлетворении требований о взыскании с государ­ственного заказчика стоимости выполненных работ. Иначе суд бы допустил действия сторон правоотношений в обход Закона о контрактной системе.

В силу пункта 1 статьи 10 Гражданского кодекса РФ (да­лее - «ГК РФ») не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление граж­данских прав (злоупотребление правом).

Отказывая в удовлетворении требований о взыскании стоимости работ, суды ссылаются на статью 1109 ГК РФ, в со­ответствии с которой не подлежат возврату в качестве неосно­вательного обогащения денежные суммы и иное имущество, предоставленные во исполнение несуществующего обяза­тельства, если приобретатель докажет, что лицо, требующее возврата имущества, знало об отсутствии обязательства либо предоставило имущество в целях благотворительности.

Приведенные выводы подтверждаются судебной прак­тикой: определения Верховного Суда РФ от 26.07.2018 № 306- ЭС18-10785 по делу № А12-16942/2017; Верховного Суда РФ от 03.07.2018 № 310-ЭС18-8534 по делу № А09-16555/2016; пункт 4, 20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015), Обзора судебной практики применения зако­нодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу­дарственных и муниципальных нужд» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017).

В некоторых позициях особо отмечается, что если под­рядчик выполнил не согласованные и не оформленные в установленном Законом о контрактной системе работы, ре­шение о финансировании которых на момент их проведения не было принято уполномоченным органом, является пред­принимательским риском указанного лица (определение Верховного Суда РФ от 13.03.2015 № 307-ЭС14-47б8; постанов­ление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2014 № 15АП-11741/2014 по делу № А32-43940/2013).

С одной стороны, видится, что позиция судов об отка­зе во взыскании стоимости строительных работ по государ­ственным контрактам не совсем справедлива, поскольку в таком случае действительно возникает неосновательное обо­гащение на стороне заказчика, который может использовать результат полученных работ в своих целях и ничего не запла­тив. Исходя из судебной практики, поведению государствен­ного заказчика не дается оценка судом, хотя видится, что при выявлении обхода закона необходимо учитывать и его пове­дение, которому возможно лучше известно об обязательно­сти проведения закупочных процедур при заключении госу­дарственных контрактов.

С другой стороны, подрядчик, как профессиональный участник рынка в сфере строительства, не может не знать о процедуре заключения государственного контракта. Дей­ствия подрядчика по выполнению работ без соответству­ющего оформления контрактных отношений возможно рассматривать как действия в обход закона. В связи с этим подрядчик, выполняя работы без заключения контракта и соблюдения процедуры, должен учитывать все возможные риски, в том числе риск неполучения оплаты по выпол­ненным работам самостоятельно. Подрядчику необходи­мо понимать, что правоотношения в таком случае склады­ваются со стороной, к которой закон предъявляет особые требования.

Несоблюдение процедуры заключения сделки, которая содержала бы все существенные условия для государственно­го контракта, связанного со строительными работами, свиде­тельствует об отсутствии у подведомственной федеральному органу исполнительной власти организации оснований для оплаты работ, выполненных без заключения государственно­го контракта.

Однако необходимо отметить, что обязанность по опла­те без заключения государственного контракта возникает, если закон допускает заключение сделки с единственным по­ставщиком.

Кроме описанной выше ситуации проблемным на прак­тике представляется необходимость оплаты и взыскания сто­имости дополнительных работ, не предусмотренных госу­дарственным контрактом.

Логичным является подход судов, которые отказывают в удовлетворении требований о взыскании стоимости допол­нительных работ при отсутствии государственного контрак­та.

Однако на практике, ситуация может сложиться так, что в целях заключения государственного контракта про­ведены закупочные процедуры, заключен государственный контракт, по которому ведутся работы, подписываются акты выполненных работ. В процессе исполнения договора под­рядчиком осуществляются работы, которые не были предус­мотрены контрактом и технической документацией.

В таком случае вопрос необходимости оплаты дополни­тельных работ при наличии государственного контракта бо­лее сложный и зависит от конкретных обстоятельств.

В соответствии с пунктами 3, 5 статьи 743 ГК РФ под­рядчик, обнаруживший в ходе строительства не учтенные в технической документации работы, и в связи с этим необхо­димость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику.

При согласии заказчика на проведение и оплату допол­нительных работ подрядчик вправе отказаться от их выпол­нения лишь в случаях, когда они не входят в сферу профес­сиональной деятельности подрядчика либо не могут быть выполнены подрядчиком по не зависящим от него причи­нам.

Согласно пункту 4 статьи 743 ГК РФ подрядчик, не вы­полнивший обязанности, установленной пунктом 3 статьи 743 ГК РФ, лишается права требовать от заказчика оплаты выполненных им дополнительных работ и возмещения вы­званных этим убытков.

Из указанной нормы следует, что подрядчику необходи­мо представить доказательства немедленных действий при проведении дополнительных работ, связанных с сохранени­ем уже произведенных работ в интересах государственного заказчика и согласованности с государственным заказчиком этих работ (определение Верховного Суда РФ от 17.10.2017 № 302-ЭС17-15236 по делу № А58-4745/2016; определение Вер­ховного Суда РФ от 08.09.2017 № 302-ЭС17-13880 по делу № А78-5162/2016; определение Верховного Суда РФ от 07.07.2017 № 305-ЭС17-7936 по делу № А40-74978/2016).

На практике же дополнительно произведенные работы не всегда являются необходимыми для сохранения имею­щихся результатов в интересах государственного заказчика, содержат перечень работ, который напрямую не связан с объектом строительства (реконструкции). Суды при опре­делении необходимости проведения дополнительных работ указывают на важность установления того, являются ли такие работы самостоятельными или дополнительными, и на ос­ведомленность государственного заказчика о таких работах.

Кроме того, подрядчик, не сообщивший заказчику о не­обходимости выполнения дополнительных работ, не учтен­ных в технической (строительной) документации, не вправе требовать оплаты этих работ и в случае, когда такие работы были указаны в акте приемки, подписанном представителем заказчика (пункт 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 № 51 «Обзор практики разрешения спо­ров по договору строительного подряда»).

Представляется, что оплата по выполненным дополни­тельным работам, если такие работы проводились без со­гласования с заказчиком и, если в этом нет необходимости сохранения результатов работ, достижения цели государ­ственного контракта, или подрядчик не мог без их выполне­ния приступить, продолжить выполнение основных работ, необоснованной. В целях выполнения таких работ подрядчи­ком требуется проведение торгов и определение победителя, с которым на наиболее выгодных условиях возможно будет заключить государственный контракт.

Кроме того, выполнение строительных работ, даже при наличии подписанного дополнительного соглашения, не всегда является основанием для оплаты стоимости таких работ. Сторонам сделки следует учитывать правовые послед­ствия сделки, заключенной с нарушением требований зако­нодательства, в виде недействительности такой сделки.

Вопросы последствий несоблюдения законодательства о контрактной системе, в том числе вопрос недействитель­ности сделок, рассматриваются, например, Т. Гусевой, В. Гусевым Так, авторы указывают, что правовыми последствиями сделки, заключенной с нарушением требований зако­нодательства, предъявляемых к закупкам товаров, является ее оспоримость, однако отмечают, что нельзя не учитывать риск квалификации судом сделки в качестве ничтожной, по­сягающей на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц.

В соответствии со статье 95 Закона о контрактной систе­ме изменение существенных условий контракта при его ис­полнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, прямо предусмотренных За­коном о контрактной системе.

Одним из оснований изменения существенных условий государственного контракта по соглашению сторон в случае если возможность изменения условий контракта была пред­усмотрена документацией о закупке и контрактом указано то, что если по предложению заказчика увеличиваются пред­усмотренные контрактом объем работы не более чем на 10% или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или ока­зываемой услуги не более чем на 10 %.

В случае отсутствия в документации о закупках, в том числе в государственном контакте возможности изменения условий, в том числе увеличение сторонами стоимости и объема работ, соответственно, стоимость работ и объем ра­бот не могут быть изменены.

Указанный вывод подтверждается, в том числе судебной практикой: Определение ВАС РФ от 24.05.2007 № 5853/07 по делу № А40-40454/06-34-238; Постановлению ФАС Поволж­ского округа от 02.05.2007 № А57-5457/2006-41; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.04.2016 № Ф03-1235/2016 по делу № А51-13656/2015; Постановление ФАС Московского округа от 25.04.2011 № КГ-А40/1781-11 по делу № А40-81803/10-50-700; Постановление ФАС Мо­сковского округа от 17.03.2011 № КГ-А40/1988-11 по делу № А40-81801/10-59-725; Постановление ФАС Северо-Кавказско­го округа от 07.04.2014 по делу № А22-21/2013; Постановле­ние Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2013 по делу № А61-2440/2011; Постановление Шестнад­цатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2011 по делу № А18-612/2011.

Также, например, дополнительное соглашение на из­менение цены государственного контракта, заключенного на выполнение подрядных работ, после 02.01.2010 года Законом о контрактной системе № 94-ФЗ не может быть заключено, поскольку согласно части 10 статьи 65 Закона о контрактной системе № 94-ФЗ после 02.01.2010 г. изменение цены контрак­та не более чем на 10 % возможно только по инициативе за­казчика в отношении определенных видов работ и услуг, к которым строительно-монтажные работы не относятся.

Указанные пояснения содержатся, в том числе в судеб­ной практике: Постановление пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 августа 2016 г. № 15 ап-10323/2016 по делу № А32-29659/2014, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.11.2016 № Ф08-8556/2016 по делу № А32-29659/2014, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.06.2016 № Ф08-3461/2016 по делу № А32-29659/2014, Определение ВС РФ от 28 февраля 2017 г. № 308-ЭС17-1312.

Таким образом, в настоящий момент суды в большин­стве своем сходятся во мнении о необходимости отказа в удовлетворении требований заказчика о взыскании стоимо­сти строительных работ, дополнительных работ, произведен­ных в отсутствие заключенного государственного контракта, дополнительных соглашений к нему. Однако риск взыскания долга за выполненные работы как с федерального органа ис­полнительной власти - с субсидиарного должника, так и с подведомственной ему организации, несмотря на многочис­ленность положительной судебной практики для указанных лиц, остается. При выработке правовой позиции федераль­ному органу исполнительной власти и подведомственным ему организациям необходимо учитывать, что даже в случае наличия дополнительного соглашения к государственному контракту, по которому выполнялись дополнительные рабо­ты, необходимо оценивать основания для заключения такого соглашения (предусматривает ли закон возможность увели­чения стоимости работ, увеличения цены контракта, измене­ния объема работ, имелись ли у подписанта основания для подписания сделки).

Подрядчик как профессиональный участник рынка строительства самостоятельно несет негативные послед­ствия, связанные с выполнением работ без соответствующего документального оформления. Необходимо понимать, что несоблюдение закупочных процедур ставит в неравное по­ложение иных участников рынка и фактически направлено на обход закона. Кроме того, непроведение закупочных про­цедур и как следствие отсутствие заключенного государствен­ного контракта свидетельствуют о недобросовестной конку­ренции.

В настоящий момент суды исходят из невозможности взыскания подрядчиком неосновательного обогащения в виде стоимости выполненных работ при отсутствии государ­ственного контракта, дополнительных соглашений к нему, поскольку это представляло бы для сторон возможность при­обретать незаконные имущественные выгоды в обход Закона о контрактной системе. Подрядчик при взаимодействии с подведомственными федеральному органу исполнительной власти организациями должен учитывать, что данные орга­низации являются бюджетными и выделение средств таким организациям является целевым и контролируется.

Суды при разрешении спора в указанных ситуациях должны соблюсти баланс публичных и частных интересов. Складывающаяся судебная практика направлена прежде всего на стабильность правоотношений, связанных с недо­пустимостью неправомерных взысканий за счет бюджетных средств.

ОРЛОВ Александр Александрович
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Федерального центра образовательного законодательства

ТИХОНОВА Вера Викторовна
адвокат Московской коллегии адвокатов «ГРАД»

Правовые онлайн консультации юристов осуществляет проект при содействии ЕВРАЗИЙСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЖУРНАЛА (издается при содействии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Международный научный и научно-практический юридический журнал.). 

© 2018-2021. Правовые онлайн консультации юристов. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.
Юридическая консультация и помощь по БЕСПЛАТНОМУ тел. Россия +8 (800) 700-99-56 (доб. 995)
Московская обл, г. Москва +7 (495) 980-97-90 (доб. 597)
Ленинградская обл, г. Санкт-Петербург +7 (812) 449-45-96 (доб. 560)
в режиме online - круглосуточно!