Право оперативного управления как правовая конструк­ция, выступая институтом расщепленной собственности, из­давна представлял интерес для ученых-юристов.

В современной России правовое положение учреждений и прав на имущество, закрепленными за ними, регулирует­ся ст. ст. 123.21, 296 Гражданского кодекса Российской Феде­рации (далее - ГК РФ), Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в которых определены статус бюджетных учреждений, объем правомо­чий учреждения (п. 1 ст. 296 ГК РФ), а также собственника имущества (п. 2 ст. 296 ГК РФ).

Правовой режим имущества, приобретаемого в порядке наследования бюджетным учреждением (из опыта работы)

Способ приобретения имущества учреждением (воз­мездно или безвозмездно, непосредственно от самого соб­ственника или от других лиц) не меняет самого вещного права - права оперативного управления, на котором закре­пляется имущество за учреждением.

Фактически, как бы ни формировалось имущество, в лю­бом случае оно закрепляется на праве оперативного управ­ления, объем которого определен в ст. 296 ГК РФ. Бесспорно, что «ГК РФ моделирует учреждение как юридическое лицо, не наделенное правом собственности на принадлежащее ему имущество».

В научных работах отмечается сложность отношений «между собственником имущества и его обладателем на пра­ве оперативного управления в аспекте распоряжения иму­ществом, изъятия имущества, ответственности».

По поводу отношений между учредителем и учрежде­нием А.В. Тихомиров писал: «Учредитель и учреждение со­стоят в относительных правоотношениях, которые опреде­ляются вещной связью между ними по поводу имущества учреждения и аффилиативной связью по поводу управления делами учреждения, правомочия участников которых не имеют необходимой определенности».

Выступая субъектом вещных правоотношений, «учреж­дение приобретает имущество от собственника, но не право на него. Собственник не делится своим правом на это имуще­ство с учреждением. У учреждения возникает иное право на это имущество, отличное от права собственности. Оба права при этом являются, во-первых, взаимосвязанными, т.е. со­стоящими в соотношении как основное и производное; во- вторых, титульными, т.е. имеющими законное основание и правовую защиту от посягательств... Собственник и учрежде­ние связаны своим отношением к имуществу, а не к праву на это имущество».

Определяя предпосылки появления учреждений, как самостоятельных юридических лиц, имущество которых за­крепляется на ограниченном вещном праве, ученый С.О. Лозовская справедливо замечает, что «государство как соб­ственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать в принадлежащих ему объектах и одновременно не желая утратить на них право соб­ственности, объективно было вынуждено выпускать в иму­щественный оборот «самостоятельные» юридические лица - «предприятия» и «учреждения», закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве».

Как известно, учредитель бюджетного учреждения со­храняет свое право собственности на имущество учреждения, которое закрепляется за последним на ограниченном вещ­ном праве - праве оперативного управления (ст. 123.21 ГК РФ, ст. 296 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон № 7-ФЗ)). Таким образом, собственнику предоставляются до­статочно широкие права в решении вопросов пользования и распоряжения данным имуществом, а также управления и контроля за деятельностью бюджетного учреждения. Спра­ведливо в этой связи замечание профессора Ю.К. Толстого, что для всех вещных прав, кроме права собственности, харак­терно то, что за каждым из них «маячит» фигура собственника.

Исходя из содержания п. 1 ст. 296 ГК РФ можно опре­делить, что лицо, обладающее имуществом на праве опера­тивного управления, по сути, обладает правами собственни­ка данного имущества, которые ограничены лишь законом, целями деятельности учреждения, назначением имущества и заданиями собственника имущества. В связи с этим лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления, несет бремя содержания имущества, аналогично собственни­ку (постановление Арбитражного суда Поволжского окру­га от 08.09.2016 № Ф06-11395/2016 по делу № А06-7800/2015, Определение Верховного Суда РФ от 28.11.2017 по делу № 305-ЭС17-10430, А40-83537/2016).

Право собственности на имущество, закрепленное уч­редителем (собственником) за учреждением на праве опе­ративного управления, неразрывно связано с правами на имущество не по причине осуществления управления и кон­троля за учреждением, а в силу того, что Учредитель являет­ся собственником.

В советское время право оперативного управления рас­сматривалось как способ осуществления права собственности.

В современной юридической литературе отмечается, что право оперативного управления учреждением позволя­ет сочетать самостоятельность деятельности хозяйствующих субъектов с непосредственным контролем за ней ее учредителем.

Характеризуя право оперативного управления, Н.В. Козлова подчеркивала, что «между любым юридическим ли­цом и его учредителем существует правовая связь, которая имеет корпоративную природу (ст. 65.1 ГК РФ)».

Право оперативного управления учреждения нельзя рассматривать как обременение права собственности учре­дителя бюджетного учреждения «такое ограниченное вещ­ное право, как право оперативного управления, не может быть признано правом, обременяющим чужую вещь, подоб­но аренде, залогу или сервитуту; в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество право оперативного управления регистрируется не как обременение чужого пра­ва собственности, а как самостоятельное вещное право».

Переход прав и обязанностей к бюджетному учрежде­нию в порядке «универсального правопреемства, т.е. в неиз­менном виде как единое целое и в один и тот же момент» представляет значительный интерес.

Настоящая статья раскрывает сложности и несовершен­ства механизмов наследования недвижимого имущества и денежных средств на примере федерального государственно­го бюджетного учреждения «Национальный медицинский исследовательский центр детской гематологии, онкологии и иммунологии имени Дмитрия Рогачева» Министерства здра­воохранения Российской Федерации (далее - «учреждение»).

Так, согласно уставу учреждения, «Учредителем учреж­дения является Российская Федерация. Полномочия Учреди­теля осуществляет Министерство здравоохранения Россий­ской Федерации (далее - Министерство)».

Министерство и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) осу­ществляют в порядке и пределах, определенных законода­тельством Российской Федерации, полномочия собственни­ка в отношении федерального имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения.

При решении вопроса о праве учредителя распоря­жаться имуществом учреждения путем закрепления воли завещателя в отношении имущества, закрепленного за уч­реждением, необходимо, прежде всего, выяснить соотноше­ние правовых положений учредителя и/или собственника учреждения.

Согласно ст. 123.21 ГК РФ учредитель любого учрежде­ния, в том числе бюджетного, является собственником соз­данного им учреждения. Однако учредитель и собственник учреждения не всегда являются тождественными понятия­ми. В соответствии со ст. 50.1 ГК РФ и ст. 13 Закона № 7-ФЗ учредителями некоммерческой организации являются лица, принявшие решение об учреждении юридического лица. Учредитель после принятия решения о создании учрежде­ния приобретает статус его собственника, который осущест­вляет (может осуществлять) соответствующие функции по управлению и контролем за деятельностью учреждения.

Таким образом, суды допускают возможность смены учредителя учреждения, вкладывая в это понятие не только и не столько роль создателя учреждения как юридического лица, сколько его тождество со статусом собственника иму­щества бюджетного учреждения (еще одним подтвержде­нием сказанного является решение Октябрьского районного суда города Санкт-Петербурга от 4 апреля 2016 г. по делу № 2а-1894/2016).

Рассматривая гражданское дело № 02-5237/2017 Пре­сненский районный суд г. Москвы породил немало вопросов и противоречий, представляющих интерес с точки зрения возможности реализации механизма получения наследства бюджетным учреждением.

Так, обращаясь в суд с требованиями о восстановле­нии срока для принятия наследства, признании права соб­ственности и иных прав на имущество к Территориальному управлению Росимущества в городе Москве и Департаменту имущества города Москвы, истец (бюджетное учреждение) сформулировал свои требования следующим образом:

1. Признать за Российской Федерацией право собствен­ности на:

«1) квартиру...

2) денежные средства в сумме .... и начисленные на них проценты на счетах ...., находящихся в подразделении ......

2. Признать за учреждением право оперативного управ­ления на:

• квартиру.
• денежные средства в сумме .. и начисленные на них проценты на счетах .., находящихся в подразделении ....

Однако, удовлетворяя исковые требования в части, Пре­сненский районный суд г. Москвы определил резолютивную часть решения суда в достаточно сомнительных формули­ровках:

1. «Признать право собственности Российской Федера­ции в порядке наследования на денежные средства в размере ...., хранившиеся на счете ... №... и №..., находящихся в под­разделении № ... Московского банка ПАО «...».
2. Признать право собственности Российской Федера­ции на квартиру в порядке наследования по закону.
3. Возложить обязанность на Российскую Федерации в

лице Министерства здравоохранения рассмотреть вопрос о передаче в оперативное управление денежных средств в раз­мере    хранившиеся на счете ... №... и №..., находящих­

ся в подразделении № ... Московского банка ПАО «...» и на квартиру по адресу ... на основании завещания ФГБУ «ННПЦ ДГОИ им. Дмитрия Рогачева» Минздрава России».

Больше всего вопросов возникает к пункту 3 решения суда по делу №. 02-5237/2017. Так, вызывает удивление фор­мулировка суда о «рассмотрении вопроса о передаче в опе­ративное управление имущества». Остается непонятной про­блема, каким же образом Министерство здравоохранения Российской Федерации будет рассматривать этот вопрос. Что же должно являться результатом этого рассмотрения? Очевидно, что имущество должно оказаться у наследника - федерального учреждения, а значит должно быть закрепле­но на единственно возможном праве, - праве оперативного управления (ч. 9 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ).

В резолютивной части решения (и в исполнительном ли­сте) суд не определил судьбу процентов от денежных средств, размещенных на счете, несмотря на то, что данный вопрос рассматривался в процессе судебных заседаний, представля­лись доказательства нахождения денежных средств на счете и начисленных на них процентов.

Далее, в материалах дела представлен учредительный документ учреждения - устав учреждения, согласно кото­рому (п. 1.1.) «Министерство и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росиму­щество) осуществляют в порядке и пределах, определенных законодательством Российской Федерации, полномочия соб­ственника в отношении федерального имущества, находяще­гося в оперативном управлении Учреждения».

Органом, осуществляющим закрепление имущества, находящегося в федеральной собственности в отношении уч­реждения, является Росимущество.

Данный вывод сделан, на основании требований п. 4. Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредите­ля федерального бюджетного учреждения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 537, а также п. 5.22 постановления Правитель­ства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»: «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом за­крепляет находящееся в федеральной собственности имуще­ство в оперативном управлении федеральных государствен­ных учреждений.».

Таким образом, несмотря на то, что Министерство здравоохранения Российской Федерации хоть и является учредителем ФГБУ «НМИЦ ДГОИ им. Дмитрия Рогачева» Минздрава России, оно не осуществляет полномочия по рас­поряжению его имуществом, так как данная компетенция относится к Росимуществу.

На основании вышеизложенного и руководствуясь п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 «О судебном решении» истец просил разъяснить решение суда, изложив его в более полной и ясной форме, однако по­лучил отказ.

Правовой режим денежных средств.

Национальные медицинские исследовательские цен­тры, созданные в рамках реализации Распоряжения Прави­тельства от 28.12.2012 № 2580-р «Об утверждении Стратегии развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года», предназначенные для выполнения со­циально-ориентированных фундаментальных исследований, формирования научно-исследовательских центров, лабора­торий, факультетов и иных функций, необходимых для обе­спечения реализации конституционного права на медицин­скую помощь, имеют возможность самостоятельно выбирать способы их обеспечения.

В то же время, поскольку они действуют на базе имуще­ства публичного субъекта и получают бюджетные средства, предназначенные для достижения конкретной цели, - испол­нения государственного задания, учреждения неизбежно по­падают в зону финансового контроля.

Анализируя статус бюджетного учреждения, являю­щегося национальным медицинским центром, необходимо учитывать особенности правового режима денежных средств, которыми располагает учреждение.

Объединяющим началом для денежных средств учреж­дения является исключение их из состава государственной (муниципальной) казны и признание их автономного суще­ствования на праве оперативного управления у соответству­ющих учреждений. Идея о возможности признания особого вещного права для денежных средств, полученных от при­носящей доходы деятельности, не получила поддержки ни у большинства цивилистов, ни у представителей науки фи­нансового права.

Истец получил исполнительный лист, в котором долж­ником было определено «Министерство здравоохранения Российской Федерации».

Заявитель составил обращение в банк с требованием о перечислении денежных средств и начисленных на них про­центов, размещенных на счетах умершего, на счет учрежде­ния.

Однако банк возвратил исполнительный лист с форму­лировкой: «В связи с отсутствием в банке счетов должника для исполнения документа». Действительно, согласно испол­нительному листу должником является Министерство здра­воохранения Российской Федерации, а у него счета открыты в Казначействе России.

Тогда возникает вопрос о том, каким образом федераль­ному государственному бюджетному учреждению получить денежные средства, размещенные на счетах в банке?

Очевидно, что судом была допущена ошибка в опреде­лении должника.

Формально, полномочий на списание денежных средств, полученных в порядке наследования и принадлежащих под­ведомственному бюджетному учреждению у Министерства здравоохранения Российской Федерации нет, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации».

Вместе с тем, согласно п. 5.22 постановления Правитель­ства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом за­крепляет находящееся в федеральной собственности имуще­ство в оперативном управлении федеральных государствен­ных учреждений...».

Частью 2 ст. 130 ГК РФ закреплено, что «вещи, не отно­сящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом». Значит, именно Ро­симущество должно быть определено как уполномоченное лицо, которое осуществляет передачу и закрепление денеж­ных средств за учреждением.

У бюджетного учреждения возникла патовая ситуация, при которой получить средства учреждение не может, т.к. не является собственником этих средств.

Логичным было бы обращение учреждения в Террито­риальное агентство Росимущества по управлению федераль­ным имуществом с просьбой оформления доверенности от Росимущества на передачу в оперативное управление денеж­ных средств, находящихся на счете в банке, т.е. в реальности наследник по завещанию не имеет возможности получить имущество без дополнительных, не всегда уместных дей­ствий третьих лиц.

Статус недвижимого имущества.

В отношении определения юридической судьбы недви­жимого имущества также возникли сложности. Как и пред­полагалось, исполнение данного решения суда не представ­лялось возможным. Росреестр уведомил о приостановлении государственной регистрации прав, по следующей причине: «Отсутствует решение собственника о закреплении за ФГБУ «Национальный медицинский исследовательский центр дет­ской гематологии, онкологии и иммунологии имени Дми­трия Рогачева» Министерства здравоохранения Российской Федерации квартиры на праве оперативного управления и акт передачи такого имущества».

В тоже время, по непонятным причинам, регистрирую­щий орган игнорирует требование ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистра­ции недвижимости», определяющее, что «основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются вступившие в законную силу судебные акты».

В рамках полномочий отдела перераспределения фе­дерального имущества (п. 3.5.) Росимущества в г. Москве: «Отдел подготавливает проекты распоряжений о принятии имущества, обращенного в собственность Российской Фе­дерации, а также выморочного имущества, которое в соот­ветствии с законодательством Российской Федерации пере­ходит в порядке наследования в собственность Российской Федерации».

Исходя из вышеизложенного, следует, что учреждению необходимо получить проект распоряжения о принятии имущества Российской Федерацией и закреплении его на ограниченном вещном праве за федеральным государствен­ным бюджетным учреждением.

В заключение, необходимо отметить, что теоретическая возможность бюджетного учреждения приобрести имуще­ство в порядке универсального правопреемства (наследова­ние) не всегда обеспечена реальной возможностью получить имущество. Вероятно, данная ситуация вызвана несовершен­ством правовых механизмов, которые не позволяют учиты­вать интересы социально-ориентированных медицинских организаций, а также отсутствием потенциально заинтере­сованных лиц, передающим имущество в порядке наследова­ния бюджетному учреждению. Кроме того, со стороны суда, по-прежнему, отсутствует системный подход в понимании ограниченных вещных прав бюджетных учреждений, поэто­му заявителям приходится в «ручном режиме» обосновывать необходимость закрепления имущества на праве оператив­ного управления.

УШАНКОВ Илья Владимирович
старший преподаватель кафедры правового обеспечения рыночной экономики Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС при Президенте Российской Федерации