Право оперативного управления как правовая конструкция, выступая институтом расщепленной собственности, издавна представлял интерес для ученых-юристов.
В современной России правовое положение учреждений и прав на имущество, закрепленными за ними, регулируется ст. ст. 123.21, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в которых определены статус бюджетных учреждений, объем правомочий учреждения (п. 1 ст. 296 ГК РФ), а также собственника имущества (п. 2 ст. 296 ГК РФ).
Правовой режим имущества, приобретаемого в порядке наследования бюджетным учреждением (из опыта работы)
Способ приобретения имущества учреждением (возмездно или безвозмездно, непосредственно от самого собственника или от других лиц) не меняет самого вещного права - права оперативного управления, на котором закрепляется имущество за учреждением.
Фактически, как бы ни формировалось имущество, в любом случае оно закрепляется на праве оперативного управления, объем которого определен в ст. 296 ГК РФ. Бесспорно, что «ГК РФ моделирует учреждение как юридическое лицо, не наделенное правом собственности на принадлежащее ему имущество».
В научных работах отмечается сложность отношений «между собственником имущества и его обладателем на праве оперативного управления в аспекте распоряжения имуществом, изъятия имущества, ответственности».
По поводу отношений между учредителем и учреждением А.В. Тихомиров писал: «Учредитель и учреждение состоят в относительных правоотношениях, которые определяются вещной связью между ними по поводу имущества учреждения и аффилиативной связью по поводу управления делами учреждения, правомочия участников которых не имеют необходимой определенности».
Выступая субъектом вещных правоотношений, «учреждение приобретает имущество от собственника, но не право на него. Собственник не делится своим правом на это имущество с учреждением. У учреждения возникает иное право на это имущество, отличное от права собственности. Оба права при этом являются, во-первых, взаимосвязанными, т.е. состоящими в соотношении как основное и производное; во- вторых, титульными, т.е. имеющими законное основание и правовую защиту от посягательств... Собственник и учреждение связаны своим отношением к имуществу, а не к праву на это имущество».
Определяя предпосылки появления учреждений, как самостоятельных юридических лиц, имущество которых закрепляется на ограниченном вещном праве, ученый С.О. Лозовская справедливо замечает, что «государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать в принадлежащих ему объектах и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица - «предприятия» и «учреждения», закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве».
Как известно, учредитель бюджетного учреждения сохраняет свое право собственности на имущество учреждения, которое закрепляется за последним на ограниченном вещном праве - праве оперативного управления (ст. 123.21 ГК РФ, ст. 296 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон № 7-ФЗ)). Таким образом, собственнику предоставляются достаточно широкие права в решении вопросов пользования и распоряжения данным имуществом, а также управления и контроля за деятельностью бюджетного учреждения. Справедливо в этой связи замечание профессора Ю.К. Толстого, что для всех вещных прав, кроме права собственности, характерно то, что за каждым из них «маячит» фигура собственника.
Исходя из содержания п. 1 ст. 296 ГК РФ можно определить, что лицо, обладающее имуществом на праве оперативного управления, по сути, обладает правами собственника данного имущества, которые ограничены лишь законом, целями деятельности учреждения, назначением имущества и заданиями собственника имущества. В связи с этим лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления, несет бремя содержания имущества, аналогично собственнику (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 08.09.2016 № Ф06-11395/2016 по делу № А06-7800/2015, Определение Верховного Суда РФ от 28.11.2017 по делу № 305-ЭС17-10430, А40-83537/2016).
Право собственности на имущество, закрепленное учредителем (собственником) за учреждением на праве оперативного управления, неразрывно связано с правами на имущество не по причине осуществления управления и контроля за учреждением, а в силу того, что Учредитель является собственником.
В советское время право оперативного управления рассматривалось как способ осуществления права собственности.
В современной юридической литературе отмечается, что право оперативного управления учреждением позволяет сочетать самостоятельность деятельности хозяйствующих субъектов с непосредственным контролем за ней ее учредителем.
Характеризуя право оперативного управления, Н.В. Козлова подчеркивала, что «между любым юридическим лицом и его учредителем существует правовая связь, которая имеет корпоративную природу (ст. 65.1 ГК РФ)».
Право оперативного управления учреждения нельзя рассматривать как обременение права собственности учредителя бюджетного учреждения «такое ограниченное вещное право, как право оперативного управления, не может быть признано правом, обременяющим чужую вещь, подобно аренде, залогу или сервитуту; в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество право оперативного управления регистрируется не как обременение чужого права собственности, а как самостоятельное вещное право».
Переход прав и обязанностей к бюджетному учреждению в порядке «универсального правопреемства, т.е. в неизменном виде как единое целое и в один и тот же момент» представляет значительный интерес.
Настоящая статья раскрывает сложности и несовершенства механизмов наследования недвижимого имущества и денежных средств на примере федерального государственного бюджетного учреждения «Национальный медицинский исследовательский центр детской гематологии, онкологии и иммунологии имени Дмитрия Рогачева» Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее - «учреждение»).
Так, согласно уставу учреждения, «Учредителем учреждения является Российская Федерация. Полномочия Учредителя осуществляет Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее - Министерство)».
Министерство и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) осуществляют в порядке и пределах, определенных законодательством Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения.
При решении вопроса о праве учредителя распоряжаться имуществом учреждения путем закрепления воли завещателя в отношении имущества, закрепленного за учреждением, необходимо, прежде всего, выяснить соотношение правовых положений учредителя и/или собственника учреждения.
Согласно ст. 123.21 ГК РФ учредитель любого учреждения, в том числе бюджетного, является собственником созданного им учреждения. Однако учредитель и собственник учреждения не всегда являются тождественными понятиями. В соответствии со ст. 50.1 ГК РФ и ст. 13 Закона № 7-ФЗ учредителями некоммерческой организации являются лица, принявшие решение об учреждении юридического лица. Учредитель после принятия решения о создании учреждения приобретает статус его собственника, который осуществляет (может осуществлять) соответствующие функции по управлению и контролем за деятельностью учреждения.
Таким образом, суды допускают возможность смены учредителя учреждения, вкладывая в это понятие не только и не столько роль создателя учреждения как юридического лица, сколько его тождество со статусом собственника имущества бюджетного учреждения (еще одним подтверждением сказанного является решение Октябрьского районного суда города Санкт-Петербурга от 4 апреля 2016 г. по делу № 2а-1894/2016).
Рассматривая гражданское дело № 02-5237/2017 Пресненский районный суд г. Москвы породил немало вопросов и противоречий, представляющих интерес с точки зрения возможности реализации механизма получения наследства бюджетным учреждением.
Так, обращаясь в суд с требованиями о восстановлении срока для принятия наследства, признании права собственности и иных прав на имущество к Территориальному управлению Росимущества в городе Москве и Департаменту имущества города Москвы, истец (бюджетное учреждение) сформулировал свои требования следующим образом:
- Признать за Российской Федерацией право собственности на:
«1) квартиру...
2) денежные средства в сумме .... и начисленные на них проценты на счетах ...., находящихся в подразделении ......
- Признать за учреждением право оперативного управления на:
- квартиру.
- денежные средства в сумме .. и начисленные на них проценты на счетах .., находящихся в подразделении ....
Однако, удовлетворяя исковые требования в части, Пресненский районный суд г. Москвы определил резолютивную часть решения суда в достаточно сомнительных формулировках:
- «Признать право собственности Российской Федерации в порядке наследования на денежные средства в размере ...., хранившиеся на счете ... №... и №..., находящихся в подразделении № ... Московского банка ПАО «...».
- Признать право собственности Российской Федерации на квартиру в порядке наследования по закону.
- Возложить обязанность на Российскую Федерации в
лице Министерства здравоохранения рассмотреть вопрос о передаче в оперативное управление денежных средств в размере хранившиеся на счете ... №... и №..., находящих
ся в подразделении № ... Московского банка ПАО «...» и на квартиру по адресу ... на основании завещания ФГБУ «ННПЦ ДГОИ им. Дмитрия Рогачева» Минздрава России».
Больше всего вопросов возникает к пункту 3 решения суда по делу №. 02-5237/2017. Так, вызывает удивление формулировка суда о «рассмотрении вопроса о передаче в оперативное управление имущества». Остается непонятной проблема, каким же образом Министерство здравоохранения Российской Федерации будет рассматривать этот вопрос. Что же должно являться результатом этого рассмотрения? Очевидно, что имущество должно оказаться у наследника - федерального учреждения, а значит должно быть закреплено на единственно возможном праве, - праве оперативного управления (ч. 9 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ).
В резолютивной части решения (и в исполнительном листе) суд не определил судьбу процентов от денежных средств, размещенных на счете, несмотря на то, что данный вопрос рассматривался в процессе судебных заседаний, представлялись доказательства нахождения денежных средств на счете и начисленных на них процентов.
Далее, в материалах дела представлен учредительный документ учреждения - устав учреждения, согласно которому (п. 1.1.) «Министерство и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) осуществляют в порядке и пределах, определенных законодательством Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, находящегося в оперативном управлении Учреждения».
Органом, осуществляющим закрепление имущества, находящегося в федеральной собственности в отношении учреждения, является Росимущество.
Данный вывод сделан, на основании требований п. 4. Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 537, а также п. 5.22 постановления Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»: «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в оперативном управлении федеральных государственных учреждений.».
Таким образом, несмотря на то, что Министерство здравоохранения Российской Федерации хоть и является учредителем ФГБУ «НМИЦ ДГОИ им. Дмитрия Рогачева» Минздрава России, оно не осуществляет полномочия по распоряжению его имуществом, так как данная компетенция относится к Росимуществу.
На основании вышеизложенного и руководствуясь п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 «О судебном решении» истец просил разъяснить решение суда, изложив его в более полной и ясной форме, однако получил отказ.
Правовой режим денежных средств.
Национальные медицинские исследовательские центры, созданные в рамках реализации Распоряжения Правительства от 28.12.2012 № 2580-р «Об утверждении Стратегии развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года», предназначенные для выполнения социально-ориентированных фундаментальных исследований, формирования научно-исследовательских центров, лабораторий, факультетов и иных функций, необходимых для обеспечения реализации конституционного права на медицинскую помощь, имеют возможность самостоятельно выбирать способы их обеспечения.
В то же время, поскольку они действуют на базе имущества публичного субъекта и получают бюджетные средства, предназначенные для достижения конкретной цели, - исполнения государственного задания, учреждения неизбежно попадают в зону финансового контроля.
Анализируя статус бюджетного учреждения, являющегося национальным медицинским центром, необходимо учитывать особенности правового режима денежных средств, которыми располагает учреждение.
Объединяющим началом для денежных средств учреждения является исключение их из состава государственной (муниципальной) казны и признание их автономного существования на праве оперативного управления у соответствующих учреждений. Идея о возможности признания особого вещного права для денежных средств, полученных от приносящей доходы деятельности, не получила поддержки ни у большинства цивилистов, ни у представителей науки финансового права.
Истец получил исполнительный лист, в котором должником было определено «Министерство здравоохранения Российской Федерации».
Заявитель составил обращение в банк с требованием о перечислении денежных средств и начисленных на них процентов, размещенных на счетах умершего, на счет учреждения.
Однако банк возвратил исполнительный лист с формулировкой: «В связи с отсутствием в банке счетов должника для исполнения документа». Действительно, согласно исполнительному листу должником является Министерство здравоохранения Российской Федерации, а у него счета открыты в Казначействе России.
Тогда возникает вопрос о том, каким образом федеральному государственному бюджетному учреждению получить денежные средства, размещенные на счетах в банке?
Очевидно, что судом была допущена ошибка в определении должника.
Формально, полномочий на списание денежных средств, полученных в порядке наследования и принадлежащих подведомственному бюджетному учреждению у Министерства здравоохранения Российской Федерации нет, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации».
Вместе с тем, согласно п. 5.22 постановления Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в оперативном управлении федеральных государственных учреждений...».
Частью 2 ст. 130 ГК РФ закреплено, что «вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом». Значит, именно Росимущество должно быть определено как уполномоченное лицо, которое осуществляет передачу и закрепление денежных средств за учреждением.
У бюджетного учреждения возникла патовая ситуация, при которой получить средства учреждение не может, т.к. не является собственником этих средств.
Логичным было бы обращение учреждения в Территориальное агентство Росимущества по управлению федеральным имуществом с просьбой оформления доверенности от Росимущества на передачу в оперативное управление денежных средств, находящихся на счете в банке, т.е. в реальности наследник по завещанию не имеет возможности получить имущество без дополнительных, не всегда уместных действий третьих лиц.
Статус недвижимого имущества.
В отношении определения юридической судьбы недвижимого имущества также возникли сложности. Как и предполагалось, исполнение данного решения суда не представлялось возможным. Росреестр уведомил о приостановлении государственной регистрации прав, по следующей причине: «Отсутствует решение собственника о закреплении за ФГБУ «Национальный медицинский исследовательский центр детской гематологии, онкологии и иммунологии имени Дмитрия Рогачева» Министерства здравоохранения Российской Федерации квартиры на праве оперативного управления и акт передачи такого имущества».
В тоже время, по непонятным причинам, регистрирующий орган игнорирует требование ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», определяющее, что «основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются вступившие в законную силу судебные акты».
В рамках полномочий отдела перераспределения федерального имущества (п. 3.5.) Росимущества в г. Москве: «Отдел подготавливает проекты распоряжений о принятии имущества, обращенного в собственность Российской Федерации, а также выморочного имущества, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации переходит в порядке наследования в собственность Российской Федерации».
Исходя из вышеизложенного, следует, что учреждению необходимо получить проект распоряжения о принятии имущества Российской Федерацией и закреплении его на ограниченном вещном праве за федеральным государственным бюджетным учреждением.
В заключение, необходимо отметить, что теоретическая возможность бюджетного учреждения приобрести имущество в порядке универсального правопреемства (наследование) не всегда обеспечена реальной возможностью получить имущество. Вероятно, данная ситуация вызвана несовершенством правовых механизмов, которые не позволяют учитывать интересы социально-ориентированных медицинских организаций, а также отсутствием потенциально заинтересованных лиц, передающим имущество в порядке наследования бюджетному учреждению. Кроме того, со стороны суда, по-прежнему, отсутствует системный подход в понимании ограниченных вещных прав бюджетных учреждений, поэтому заявителям приходится в «ручном режиме» обосновывать необходимость закрепления имущества на праве оперативного управления.
УШАНКОВ Илья Владимирович
старший преподаватель кафедры правового обеспечения рыночной экономики Высшей школы правоведения ИГСУ РАНХиГС при Президенте Российской Федерации