Такое определение не только выводит из наружной рекламы, рекламу на зданиях и сооружениях, но и не соответствует федеральному закону «О рекламе» (ст. 19). В то же время, законодатель не дал точного легального определения наружной рекламы, предпочтя разместить в ст. 19 весьма пространный перечень технических условий, предметов (носителей) и объектов размещения, что не говорит о совершенстве юридической техники цитируемого закона и не способствует четкому отграничению наружной рекламы от всякой иной.
В целом, исходя из смысла ст. 19 к анализируемому виду рекламы относится всякая стабильно территориально размещённая уличная реклама. При этом, рекламораспространителем является не обладатель рекламируемого бренда (товара, услуги и пр.), а владелец рекламной конструкции.
Сложно согласиться и с тем, что объекты наружной рекламы - это «элементы городской архитектуры», хотя справедливо, что она влияет на архитектурный облик городов.
В литературе встречается понимание наружной рекламы второстепенной, вспомогательной, имеющей задачу «подкреплять и дополнять рекламу, размещаемую в других СМИ». Такой подход существенно затрудняет правовое регулирование в анализируемом сегменте рекламного рынка. В целях правового регулирования целесообразно считать наружную рекламу одним из «равных» видов рекламы.
С принятия в 2006 г. федерального закона «О рекламе», регламентированные отношения, в «простых» секторах рекламного рынка, к которым внешняя реклама не относится, в основном урегулированы. В то же время, применение ФЗ «О рекламе» к отношениям, возникающим в сфере регулирования наружной рекламы, сразу же столкнулось со слабой проработкой вопросов размещения разных типов рекламных конструкций. Особенно сложно поддавались регулированию (и согласованию интересов) вопросы взаимодействия органов власти с субъектами рынка рекламы, предпринимателями. Сразу же возникли вопросы о возможности и порядке размещения наружной рекламы на объектах государственного и муниципального недвижимого имущества, о преимуществах и преференциях, о процедуре выдачи разрешения на установку рекламной конструкции.
Перечисленные вопросы разрешаются медленно. Правовое регулирование наружной рекламы не стоит в центре внимания исследователей, публикаций на эту тему немного. Исследователей (экономистов, психологов, маркетологов) в основном интересует выразительность, эффективность размещения и воздействия на потенциального потребителя, тогда как правовые вопросы принято относить скорее к техническим. В то же время, правовое регулирование наружной рекламы следует признать проблемным и требующим внимания как законодателя и правоприменителя, так и научного сообщества. Во-первых, как и везде в мире, в российских городах она широко распространена. Во-вторых, этот вид рекламы способен оказывать ощутимое воздействие, постоянно находясь перед глазами горожанина, вне зависимости от его желания (отключить наружную рекламу нельзя). В-третьих, производство наружной рекламы - это сегодня самостоятельная отрасль, где трудятся десятки тысяч человек, сложились определенные бизнес-отношения, обычаи делового оборота и т.п. В эту сферу, помимо широкого круга субъектов рекламного рынка, вовлечены и органы местного самоуправления, в соответствии с законом, разрешающие размещение носителей данного вида рекламы. В-пятых, особенность локализации наружной рекламы предполагает использование разного рода конструкций, размещаемых, как правило, в людных проходных (проездных) местах (чтобы увидело как можно больше потенциальных потребителей). Такое размещение заставляет ставить вопросы безопасности, особые требования к надежности рекламных конструкций, их размещению, особенно на автодорогах и перекрестках. В-шестых, конфликтное поле создает то, что рекламодатель стремится разместить свою конструкцию на привлекающих внимание зданиях имеющих архитектурное и общественное значение, не исключая памятники истории и культуры. Все это формирует сложный комплекс вопросов правового регулирования, в котором предполагается, но не всегда находится баланс интересов всех участников рынка наружной рекламы. Здесь ставится вопрос о специфике отношений субъектов предпринимательской деятельности и органов местного самоуправления, когда они вступают в отношения гражданского оборота
Приведем пример. Размещение наружной рекламы должно соответствовать требованиям сохранения здоровья и жизни граждан, защиты имущества физических, юридических лиц, государства и муниципальных образований, охраны окружающей среды, а также пресекать действия, способные ввести в заблуждение потенциальных покупателей, потребителей. В связи с этим для анализируемой сферы обязательно соблюдение требований ГОСТовдо их замены на технические регламенты.
С 2003 г. действует ГОСТ «Наружная реклама на автодорогах и территориях городских и сельских поселений». С марта 2016 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ № 1033 ГОСТ стал обязательным. Таким образом, в указанных выше целях, размещение рекламных носителей ограничивается определенными дистанциями от автодорог, остановок маршрутных транспортных средств, наземных пешеходных переходов и т.п. Жесткие требования введены для наиболее популярных двусторонних щитовых установок размером 3х6 м. ГОСТ ориентирован на то, чтобы реклама не отвлекала водителей и не загораживала дорожные знаки, что полностью соответствует конституционно установленным общим целям правового регулирования.
В соответствии с ч. 5.8. ст. 19 ФЗ «О рекламе» схемы размещения рекламных конструкций утверждают муниципальные органы, столкнувшиеся с тем, что существующая планировка городов не дает возможность соблюсти требования ГОСТа.
Существенное сокращение числа рекламных конструкций: во-первых, снижает обороты и прибыли рекламной индустрии; во-вторых, снижает коррупционный доход за выдачу разрешений на размещение; в-третьих, способно несколько сократить поступления в местные бюджеты от данного вида деятельности. В этой связи с осени 2015 г. в СМИ и в кулуарах власти активно лоббируется смягчение требований ГОСТа, чтобы не допустить сокращения «рекламной застройки» городов. Инициаторы такого рода проектов готовы принести безопасность граждан в жертву стабильности финансовых поступлений в муниципальные бюджеты, а также «простоте» процесса проверки изменений в схемы размещения рекламных конструкций в органах исполнительной власти.
Законодательство не вполне четко определяет требования к внешнему архитектурному облику городской застройки. Этот пробел замещается усмотрением должностных лиц органов местного самоуправления, что возводит необоснованные административные барьеры в процессе выдачи разрешений на размещение рекламных конструкций.
В литературе приведены многочисленные примеры нарушений в процессе торгов на размещение таких конструкций. В то же время, предложения по корректировке законодательства о рекламе, которые бы обеспечили прозрачность порядка и процедуры установки средств наружной рекламы, представляются излишними, так как требования к проведению торгов едины и указанная сфера вряд ли (применительно к правилам и процедуре торгов) может быть выделена в силу каких-то особенностей.
Действующее правовое регулирование размещения наружной рекламы представляется весьма противоречивым. Так, ФЗ «О рекламе» п. 5.8. ст. 19 предоставляет органам местного самоуправления полномочие на утверждение схем размещения рекламных конструкций не только на любых земельных участках, но и на зданиях, принадлежащих субъекту РФ, что, на наш взгляд, противоречит действующему порядку разделения полномочий органов власти. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, связанные с наружной рекламой, так как они затрагивают полномочия владения, пользования и распоряжения муниципальной (но не региональной) собственностью.
С. С. Ермоленко, отмечая, что субъекты РФ лишены права принимать нормативные правовые акты, которыми регулируются отношения в сфере наружной рекламы, полагает, что это «пробел», который следует ликвидировать посредством предоставления субъектам РФ полномочий определять перечень форматов рекламных конструкций, размещаемых в субъекте РФ, зонирования территорий внутри субъекта РФ с установлением неких «особенностей» размещения наружной рекламы в «отдельных зонах», а также полномочия по «уточнению процедуры размещения рекламных конструкций», предполагая введение типовых форм документов.
К проблемным вопросам развития рекламного рынка относится расширение «серого» сектора, где заказчик, стремясь минимизировать затраты и ускорить согласование размещения рекламной конструкции, обращается к «серым» посредникам или производителям, которые выполняют работу, экономя на всем, а прежде всего, на материалах, не соответствующих требованиям безопасности. Кроме того «серый» посредник привлекает потенциального заказчика ускоренными по сравнению с официально установленными сроками согласования вывески, которые обычно составляют до трех месяцев (включая получение акта соответствия). В результате рекламная конструкция появляется на улице не только с дефектами изготовления, но и без соответствующего разрешения. Попыткой регулирования данных вопросов стало принятие в большинстве регионов нормативных актов, регламентирующих санкции за такого рода административные правонарушения. Например, это Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге». Предприниматели города неоднократно предлагали создать «центральный орган» по контролю размещения рекламных конструкций, в который могли бы войти и сами участники рынка.
ПЛАТОНОВА Лилия Александровна
аспирант Югорского государственного университета