9 марта 2017 года на расши­ренном заседании коллегии МВД России Президент РФ В. В. Путин обозначил необходимость усиления мер по противо­действию нелегальной миграции: «Мы создаем цивилизован­ную прозрачную среду для тех, кто хотел бы жить и работать в России, но, безусловно, соблюдая наши законы, уважая тради­ции и культуру нашей страны. При этом каналы нелегальной миграции, любые факты нарушений миграционного законо­дательства должны решительно пресекаться».

Основную роль в противодействии нелегальной миграции играет МВД России. Указом Президента РФ от 05.04.2016 № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных ве­ществ и их прекурсоров и в сфере миграции» была упразднена Федеральная миграционная служба. Этим же нормативным пра­вовым актом были внесены изменения в структуру центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Во­просы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Так, МВД России были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-пра­вовому регулированию в сфере миграции, а также правопри­менительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанной сфере согласно Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, ут­вержденного Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (далее - Положение о МВД России).

Меры административного принуждения, применяемыек иностранным гражданам, нарушающим миграционное законодательство

Для обеспечения и осуществления этой функции в струк­туре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации было сформировано Главное управле­ние по вопросам миграции (ГУВМ МВД России), соответству­ющие подразделения были созданы в структуре территори­альных органов МВД России регионального уровня.

Сотрудники подразделений по вопросам миграции тер­риториального органа МВД России наделены целым ком­плексом полномочий по применению принудительных мер воздействия на иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих миграционное законодательство. К арсеналу административно-правовых средств, активно применяемых органами внутренних дел, относятся привлечение к адми­нистративной ответственности за нарушение миграционно­го законодательства. Так в 2016 году органы внутренних дел провели 420,4 тысяч мероприятий по выявлению нарушений миграционного законодательства (-32,9 % по сравнению с 2015 годом), в результате которых было выявлено и составлено 474,8 тысяч протоколов об административных правонарушениях (-54,8 % по сравнению с 2015 годом), выдворено и депортиро­вано 60042 человека (-8,9 % по сравнению с 2015 годом).

Главой 18 Кодекса Российской Федерации об админи­стративных правонарушениях (далее - КоАП РФ, а также Ко­декс) предусмотрены административные правонарушения, связанные с нарушением иностранными гражданами или ли­цами без гражданства правил пребывания или проживания в Российской Федерации, а именно:иностранный гражданин или лицо без гражданства, совершившие административное правонарушение (за нарушение режима пребывания (ст. 18.8), правил привлечения и использования в России иностранной рабочей силы (ч. 1-3 ст. 18.10) и иммиграционных правил (ч. 1 ст. 18.11), несоблюдение установленных в соответствии с феде­ральным законом ограничений на осуществлении отдельных видов деятельности (ч. 2 ст. 18.17) и представление ложных све­дений при осуществлении миграционного учета (ч.ч. 1 и 3 ст. 19.27)), подлежит административному выдворению за преде­лы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации или

Вместе с тем анализ законодательства и правопримени­тельной практики функционирования органов внутренних дел позволяет сделать вывод о существовании ряда нерешен­ных проблем и наличии потенциала для совершенствования как правовой, так и организационной основ деятельности МВД России в указанном направлении.

Во-первых, при назначении районным судьей администра­тивного выдворения за административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации они обязаны выехать с территории России. Однако, изменив транскрипцию написания своих установочных данных, ино­странные граждане по новым документам могут вновь бес­препятственно въехать на территорию России. Думается, что для отслеживания таких нарушителей необходимо ввести обязательным условием получения визы для въезда в Россий­скую Федерацию дактилоскопическую регистрацию. При рас­смотрении предоставленных документов для получения визы необходимо сверять дактилоскопические данные с информа­цией из центрального банка данных Главного управления по вопросам миграции МВД России, в котором согласно ст. 33 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом по­ложении иностранных граждан в Российской Федерации» (да­лее - Федеральный закон № 115-ФЗ) хранятся сведения о госу­дарственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации, для возможности отказа им в выдаче визы на въезд в Российскую Федерацию.

Во-вторых, целесообразно разработать и утвердить ве­домственные нормативные правовые акты МВД России, регла­ментирующие работу подразделений по вопросам миграции в сфере контроля за соблюдением иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации и применения в отношении них мер административного воздействия.

В-третьих, Федеральным законом от 03.07.2016 № 305-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием госу­дарственного управления в сфере контроля за оборотом нар­котических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.ч. 1, 2 и 3 ст. 18.8, ст. 18.9, ч.ч. 1 и 4 ст. 18.10, ст.ст. 18.15 - 18.18, ч. 1 ст. 18.19, ст.ст. 18.20, 19.27 КоАП РФ, были переданы орга­нам внутренних дел (полиции), путем включения перечня со­ответствующих статей Особенной части Кодекса в ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ. Кроме того в КоАП РФ была включена специальная норма, устанавливающая должностную подведомственность по рассмотрению указанных выше дел (п. 11 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ). Исходя из этого, а также учитывая п. 4 ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ можно сделать вывод, что от имени органов внутренних дел рассматривать дела об административных правонаруше­ниях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации вправе руководители структурных подразделений (подразделение по вопросам миграции) территориальных ор­ганов федеральных органов исполнительной власти (террито­риального органа МВДРоссии), их заместители. Иначе говоря, например, начальники отделов иммиграционного контроля и по вопросам трудовой миграции такими полномочиями не обладают, так как являются руководителями структурных подразделений в составе структурного подразделения (под­разделение по вопросам миграции) территориального органа федерального органа исполнительной власти (территориаль­ного органа МВД России).

Выведение начальников отделов иммиграционного кон­троля и по вопросам трудовой миграции из круга субъектов, обладающих правом рассмотрения дел об административных правонарушениях в области режима пребывания на террито­рии Российской Федерации, снижает эффективность противо­действия нелегальной миграции, т.к. сотрудники именно этих отделов в первую очередь выполняют функции контроля за пребыванием иностранных граждан на территории России.

Для решения данной проблемы можно предложить два пути. Во-первых, вновь наделить начальников отделов имми­грационного контроля и по вопросам трудовой миграции подразделений по вопросам миграции функцией по рассмо­трению дел об административных правонарушениях. Для этого необходимо дополнить часть вторую ст. 23.3 КоАП РФ пунктом 13 следующего содержания: «руководители подраз­делений иммиграционного контроля и по вопросам трудовой миграции структурных подразделений по вопросам мигра­ции территориальных органов, их заместители - об админи­стративных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 2 и 3 статьи 18.8, статьей 18.9, частями 1 и 4 статьи 18.10, статьями 18.15 - 18.18, частью 1 статьи 18.19, статьями 18.20, 19.8.3, 19.15 - 19.18, 19.27 настоящего Кодекса.».

Второй путь решения этой проблемы рассмотреть пози­цию, что руководители отделов иммиграционного контроля и по вопросам трудовой миграции подразделений по вопросам миграции имеют право рассмотрения дел об административ­ных правонарушениях в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ. На наш взгляд, при определении круга должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере миграции, наряду с положениями п. 11 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ, следует руководствоваться отдель­ными нормами, закрепленными в главе 22 Кодекса.

Комплексное толкование положений Раздела III КоАП РФ позволяет рассматривать правила закрепленные в главе 22 Кодекса как имеющие самостоятельное значение при опре­делении границ компетенции должностных лиц при рассмо­трении дел об административных правонарушениях. Таким образом, ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ также имеет самостоятельное регулятивное значение, а положения указанной нормы долж­ны учитываться отдельно отправил, закрепленных в ч. 1 ст. 22.2 КоАП РФ. При использовании такого подхода можно сделать заключение о том, что наряду с субъектами, перечисленным в главе 23 Кодекса, дела названной выше категории могут рас­сматриваться должностными лицами, указанными в п. 5 ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ. Данный вывод косвенно подтверждается сравнительным анализом указанной выше нормы с положени­ями п. 3 ч. 5 ст. 22.2 КоАП РФ. Так, п. 3 ч. 5 ст. 22.2КоАП РФ со­держит прямую отсылку к перечню должностных лиц, указан­ных в главе 23 Кодекса, например, главный государственный инспектор субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (п. 7 ч. 2 ст. 23.29 КоАП РФ). Тогда как п. 5 ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ содержит лишь специальные призна­ки субъекта административной юрисдикции (осуществление в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ над­зорных или контрольных функций).

Учитывая, что начальники отделов иммиграционного контроля и по вопросам трудовой миграции подразделения по вопросам миграции территориального органа МВД России по субъекту Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 30 Федерального закона № 115-ФЗ, а также согласно п. 25 п. 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Фе­дерации, утвержденному Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699, осуществляют федеральный государственный контроль (надзор) за проживанием, временным пребыванием в Россий­ской Федерации и транзитным передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж­данства, они вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере миграции.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что ранее действовавшая ст. 23.67 КоАП РФ предусматривала возмож­ность рассмотрения дел начальниками отделов иммиграцион­ного контроля и по вопросам трудовой миграции территори­альных органов ФМС России.

В заключении хотелось бы выразить надежду, что данные предложения позволят более эффективно реализовывать при­менение мер административного принуждения в отношении иностранных граждан, совершающих административные пра­вонарушения в области режима пребывания на территории Российской Федерации.

КУДАШОВА Ирина Владимировна
кандидат философских наук, доцент кафедры административного права и административной деятельности ОВД Сибирского юридического института МВД России